Municipalidades y responsabilidades socioambientales

La Constitución Política señala que los gobiernos locales tienen autonomía para tomar decisiones en su territorio. El Código Municipal establece el marco con el que las municipalidades deben gestionar las acciones de administración de ese territorio. Este marco legal representa la “caja de herramientas” para la gestión municipal. Pero esas no son las únicas herramientas, pues se tiene que dar cumplimiento al marco legal nacional, incluidos los preceptos constitucionales.

Uso de suelo (o de la tierra): es uno de las principales funciones de las municipales, así como los permisos de construcción. Es muy importante, dado que define el desarrollo socioeconómico del cantón. Se sigue la lógica de que a mayor cantidad de construcciones, mayor desarrollo tendrá el gobierno local, sin valorar la situación de colapso de un cantón debido a un número elevado de construcciones (en particular en territorios pequeños). Como construcciones se incluyen: casas, desarrollos industriales o agroindustriales, obras de infraestructura y de desarrollo urbano en general.

Es comprensible que en un cantón o distrito se desee desarrollo constructivo y productivo.  No obstante, el alcance del gobierno local no se puede limitar únicamente a aumentar el número de construcciones.  La responsabilidad es más integral y tiene ver con el hecho de que las zonas donde se van a dar sean espacios geográficos seguros y aptos para albergar esas actividades.  Esto es muy importante, dado que también el gobierno local tiene responsabilidad en materia de la protección del ambiente, de los recursos naturales y, en particular, de la vida de sus habitantes. Algo que en momentos en que la humanidad, a modo global, ha alcanzado el limite crítico de la resiliencia de los ecosistemas y, todavía, continúa con un fuerte sacrificio ambiental de la Ecosfera (ver: www.allan-astorga.com), resulta imperativo de tomar en cuenta.

Zonas Especiales: las zonas que no son seguras o que tienen limitaciones importantes para su uso, están definidas como Zonas Especiales por la Ley de Planificación Urbana en su artículo 25 que dice:  “figurarán como zonas especiales, las que soporten alguna reserva en cuanto a su uso y desarrollo, como en el caso de los aeropuertos, los sitios con importancia histórica o los recursos naturales conservables y las áreas demarcadas como inundables, peligrosas o necesarias al propósito de contener el crecimiento urbano periférico”.

El territorio de un cantón o distrito debería tener, como mínimo, una identificación de esas zonas especiales. De esta manera tendría una base técnica para definir usos del suelo y, dado el caso, permisos de construcción. Dada la naturaleza de esas zonas especiales, estas se podrían definir incluso sin tener que esperar a contar con un plan regulador aprobado. El Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana y la jurisprudencia constitucional dan el fundamento para que los gobiernos locales, que cuenten con los estudios técnicos, promulguen ordenanzas municipales que permitan mejorar la base con que se establecen los usos del suelo en sus territorios.

Ordenanzas municipales: hemos señalado (ver: www.allan-astorga.com) que al menos 50 municipios cuentan, de forma parcial o total, con una zonificación ambiental por Índice de Fragilidad Ambiental (IFA) o al menos de IFA por amenazas naturales, a una escala apropiada, que permitirían establecer ordenanzas municipales en diversos temas.

Esto es importante para aquellos cantones o distritos que no disponen de Plan Regulador sin la variable ambiental integrada. Las ordenanzas municipales tendrían vigor de ley en el territorio jurisdiccional y determinarían los alcances del uso del suelo que otorgaría la Municipalidad. Como tal, la Ordenanza Municipal debe ser debidamente aprobada por el Concejo y debería estar sujeta, de previo, a un proceso de consulta, via el procedimiento de la evaluación ambiental estratégica (EAE) local o a una audiencia pública.

Los temas de las ordenanzas municipales pueden ser diversos, según la situación de realidad de cada territorio, al incluir: amenazas naturales y gestión del riesgo, gestión de los recursos hídricos superficiales y subterráneos, protección de biotopos, contención urbana, construcción vertical y sus límites de altura, conservación de suelos y gestión del paisaje, entre otros.

Ordenanzas y planes reguladores: como es bien sabido, el tiempo que puede llevar la oficialización de un plan regulador puede ser de años, incluso, décadas.  Con el agravante de que, en ausencia de un plan regulador, lo que aplican son dos reglamentos del INVU: a) Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, y b) Construcciones, los cuales, aunque en un 95% son útiles desde el punto de vista técnico, en un 5  son altamente permisivos desde el punto de vista ambiental. Al ser ese 5% de la normativa urbana inapropiado y obsoleto, representa una de las principales fuentes de los problemas ambientales que tiene nuestro país, caracterizado por la desplanificación urbana y territorial.

Esos reglamentos del INVU, elaborados en los años ochenta, contradicen la legislación ambiental desarrollada en el país después del año 1995. Por eso, los gobiernos locales, que disponen de zonificación ambiental y/o de amenazas naturales debidamente realizadas, tienen la responsabilidad de actuar en procura de acelerar el desarrollo sustentable de sus territorios jurisdiccionales.

Dentro de esos 50 cantones, se encuentran los 31 cantones de la Gran Área Metropolitana (GAM), para los cuales se emitió, desde el 2012, la Directriz 35–MIVAH–PLAN, aún vigente, que señala: “en toda política, plan, programa o proyecto relacionado con materia de ordenamiento territorial y desarrollo urbano del Gran Área Metropolitana se deben tomar en consideración como insumos los productos generados por el ‘Proyecto de Planificación Urbana Regional de la Gran Área Metropolitana de Costa Rica (PRUGAM)’, que se encuentran disponibles en el siguiente sitio electrónico: http://www.mivah.go.cr/PRUGAM_Productos.shtml”.

Fuera de la GAM, hay otros cantones que tienen zonificación de amenazas naturales cuya información, a una escala apropiada, se encuentra en la CNE. Además, hay otros municipios con los IFA aprobados, por lo que sí es posible avanzar.

Lo único que se ocupa es tomar conciencia de las posibilidades que cada gobierno local tiene no solo para su desarrollo económico, si no también, sobre todo, para un desarrollo sustentable: a mediano y largo plazo, esto último es el que los volverá mucho más atractivos para la inversión.

Uso de la Tierra y la prevención de los desastres

Los recientes desastres ocurridos al norte de Perú y en Mocoa (Colombia), tienen mucho en común con los desastres de Upala y Bagaces dejados por el Huracán Otto y, también con el desastre de Calle Lajas de Escazú del 2010, entre otros muchos, en el mundo.

En esta semana en la que se celebra el Día Mundial de la Tierra, el hecho que todos esos desastres cobren la vida de muchas personas, y de muchos animales domésticos y silvestres, así como los heridos y el enorme costo de las pérdidas materiales producidas, hace que tengamos que seguir insistiendo en la urgencia imperativa de realizar una gestión preventiva de riesgo  a partir del conocimiento científico que se tiene de los suelos.

Recalcamos el concepto de preventivo en la medida  en que tenemos que diferenciarlo muy bien de la acción de la atención "correctiva" del riesgo, es decir, cuando el evento (desastre) ya ha ocurrido y lo que se hace es atender la emergencia. Algo en que nos hemos especializado (particularmente la Comisión Nacional de Emergencias: CNE), pero que tiene un gran defecto, pues no evita que se pierdan o dañen vidas y bienes materiales, con cada evento metereológico o geológico que nos impacte.

Gestión de riesgo: la Ley Nacional de Emergencias y Gestión del Riesgo (Ley 8488 de enero del 2006), define este último concepto como el “proceso mediante el cual se revierten las condiciones de vulnerabilidad de la población, los asentamientos humanos, la infraestructura, así como de las líneas vitales, las actividades productivas de bienes y servicios y el ambiente. Es un modelo sostenible y preventivo, al que se incorporan criterios efectivos de prevención y mitigación de desastres dentro de la planificación territorial, sectorial y socioeconómica, así como a la preparación, atención y recuperación ante las emergencias”.

Queda claro que, el espíritu fundamental de la Ley es la prevención, utilizando como herramienta fundamental la planificación territorial y estratégica (sectorial y socioeconómica). Algo en lo que, aunque se ha trabajado, el mismo Estado y sus instituciones, han impedido que se implemente de forma efectiva.

En el mes de mayo del 2006, el Poder Ejecutivo publicó el Decreto 32967 – MINAE (procedimiento para introducir la variable ambiental en los planes reguladores y cualquier otro tipo de planificación de uso del suelo). Como parte de esta metodología (resumida como los IFA), se integró el tema de las Amenazas Naturales (deslizamientos, inundaciones, sismicidad -respuesta del suelo a los sismos-, fallas geológicas activas, avalanchas y flujos, peligros volcánicos, tsunamis -en zonas costeras- y licuefacción, principalmente).

De esta manera, los IFA, permiten generar una zonificación de fragilidad ambiental que, entre otras variables del medio físico, biológico y social, incluyen la zonificación de zonas de alta y muy alta amenaza a fuentes de origen geológico. Algo que resulta de gran utilidad para la realización de la gestión preventiva del riesgo tal y como lo señala a Ley.

Es importante subrayar que esa zonificación ambiental ante las amenazas naturales debe ser realizada a una escala apropiada, es decir, que tenga el suficiente detalle para poder aplicarla en los trámites de usos del suelo que deben realizar los gobiernos locales. La escala ideal es de 1:10.000 o más detallada, aunque para cantones de grandes extensiones, la escala 1:25.000 también resulta de utilidad.

De esta manera, resulta importante aclarar que muchos de los mapas que la misma CNE ha elaborado, por usar una escala más regional (1:50.000) no son satisfactorios ni lo suficientemente útiles para ser aplicados en trámites de uso del suelo.

No obstante, desde que se promulgó el Decreto de los IFA, aproximadamente el 60 % del territorio del país (cerca de 60 cantones) cuentan con zonificación de amenazas naturales y de otros factores ambientales, a la escala apropiada. Alguna de esa información generada por la misma CNE, pero sin la debida divulgación. Como parte de esa zonificación se incluye el territorio de la GAM, incluyendo 31 cantones, que es donde residimos cerca de la mitad de la población del país.

Cabe señalar que los mapas detallados de amenazas naturales son útiles no solo para identificar espacios geográficos no aptos para promover nuevas construcciones, sino también para verificar qué construcciones se localizan en esas zonas. Esto, a fin de establecer efectivos Planes locales de Gestión del Riesgo y de Emergencias, algo que, de haber existido en Quebrada Lajas de Escazú, y en Upala y Bagaces con el Huracán Otto, hubiera evitado la pérdida de vidas, como las que se dieron. Aspecto que también es relevante, en materia de desarrollo de seguros contra desastres naturales.

Usos de la tierra (suelo) para desarrollo urbano: como hemos señalado antes (ver:www.allan-astorga.com), el hecho de que no se disponga de planes reguladores o planes de ordenamiento territorial (POT), con la variable ambiental integrada, resulta nefasto en materia de gestión preventiva del riesgo. Estamos construyendo potenciales desastres en vez de evitarlos.

Esto es así, en razón de que en ausencia de un POT, aplican dos reglamentos del INVU: a) Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones y b) Reglamento de Construcciones, y que se encuentran absolutamente desactualizados en materia ambiental y de gestión del riesgo. Son dos reglamentos altamente permisivos,  adoptados en una época (1982) en la que las preocupaciones ambientales eran inexistentes, que permiten el desarrollo de construcciones casi en cualquier parte, siempre que se cumplan unos requisitos muy simples, y para los cuales los gobiernos locales, en principio, no pueden poner ninguna objeción.

Esos reglamentos del INVU, todavía están vigentes, y aplican para casi el 97 % del territorio del país sujeto a desarrollo urbano. Como se verá, en mucho esto explica la razón por la cual, a algunos sectores no les conviene que se aprueben los POT con variable ambiental integrada.

Si a esa circunstancia, como hemos dicho, se suma el hecho de que cerca de la mitad de los proyectos que se tramitan en la SETENA, se realizan por medio de un Formulario D2, que no realiza estudios técnicos en los terrenos, nos damos cuenta que tenemos una formula casi perfecta para el desastre. Ello, por cuanto muchas de las construcciones menores de 1000 m2, se localizan prácticamente sin ningún estudio técnico que determine si el terreno donde se localiza es de alto riesgo o no. Cabe aclarar que hacer que esos proyectos no se tramiten ante la SETENA, no es la solución, todo lo contrario, la solución es hacer que hagan una Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) más detallada.

Para el año 2008, los datos del PRUGAM indicaban que cerca del 20 % de todas las construcciones en la GAM, se localizaban en áreas de alta a muy alta amenaza natural, es decir, que se encontraban en condición de alto o muy alto riesgo. Como el modelo urbano caótico ha continuado, es altamente probable que ese porcentaje se haya incrementado en los últimos 10 años.

Un aspecto que termina de agravar la situación es el hecho de que, como parte de las variables a incluir en la estimación del costo de un terreno, no se incluye su grado de susceptibilidad a las amenazas naturales. Algo que, podría afirmarse, representa una verdadera “estafa” al comprador, pues adquiere una “verdadera bomba de tiempo” a un precio muy alto.

Soluciones: los cambios que son necesarios, posibles y fáciles de realizar son los siguientes:

a)      Utilizar, por parte de los gobiernos locales, la información de zonificación ambiental (IFA) generada y disponible para cerca de 60 cantones. De acuerdo a la Ley de Planificación Urbana, las municipalidades pueden, sin contar con POT, establecer ordenanzas concretas en materia de gestión preventiva del riesgo y tramite de usos del suelo; así como en el desarrollo de Planes de Contingencia y Emergencia para los casos de construcciones que ya existan en zonas de alto y muy alto riesgo.

b)     Aplicar el artículo 2 de Reglamento General de EIA  respecto a que primero, los proyectos realicen la EIA antes de solicitar el uso del suelo ante el gobierno local.

c)      Actualizar y completar el Código de Buenas Prácticas Ambientales, intensificando el proceso de control ambiental de su aplicación para los proyectos pequeños que no realizan la EIA.

d)     Completar los requisitos del Formulario D2 para que el área del proyecto sea objeto de análisis ambiental como parte del trámite de la Viabilidad Ambiental, para todos los proyectos que se localicen en cantones sin POT con variable ambiental.

e)      Acelerar el proceso de que haya POT con variable ambiental en los próximos años y no como hasta ahora ya que entre el 2010 y 2016, la SETENA rechazó y archivó el 75 % de todos los POT que se le presentaron. Si, aunque parezca un chiste, la realidad es que no lo es.

Instituciones como el MINAE, el MIVAH, el INVU, el IFAM y la misma SETENA tienen en sus manos la responsabilidad de corregir el equivocado rumbo que tiene el país en esta materia. Responsabilidad que implica salvar vidas y bienes materiales. Por su parte, entidades como la CGR, PGR y la Defensoría de la Habitantes, deberían tomar partido en este importante y grave asunto que es de vital importancia para el país, y que permitiría evitar nuevas tragedias en el futuro.