ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN COSTA RICA: DE LA FRAGILIDAD AMBIENTAL A LA FRAGILIDAD INSTITUCIONAL

Cómo el Decreto Ejecutivo 44710 evidencia una deuda histórica en la planificación del territorio y qué podemos hacer a partir de ahora

PARTE I · MARCO HISTÓRICO Y CONCEPTUAL

I-1. Introducción: el ordenamiento territorial como tema de país

El ordenamiento y la planificación del territorio rara vez ocupan un lugar central en el debate público costarricense. Con frecuencia se les percibe como asuntos técnicos, propios de especialistas o de procesos administrativos municipales. Sin embargo, pocas decisiones tienen un impacto tan profundo, duradero y transversal sobre la vida de las personas, la seguridad de las comunidades, la economía nacional y la protección del ambiente.

El territorio no es un espacio neutro ni homogéneo. Es el soporte físico donde se desarrollan las actividades humanas, pero también donde se manifiestan las amenazas naturales, se producen los alimentos, se recargan los acuíferos, se conservan los ecosistemas y se acumulan —o se evitan— los riesgos. Planificar el territorio sin comprender esta complejidad equivale a tomar decisiones a ciegas, con consecuencias que suelen manifestarse años o décadas después.

En Costa Rica, la discusión reciente en torno al Decreto Ejecutivo N° 44710-MINAE, que sustituyó la metodología histórica para introducir la variable ambiental en la planificación territorial, ha puesto en evidencia un problema más profundo que va mucho más allá de un instrumento técnico específico. Lo que hoy se discute no es únicamente la validez de una metodología, sino la existencia de una fragilidad institucional acumulada en materia de ordenamiento territorial, arrastrada durante décadas y nunca resuelta de manera integral.

I-2. La paradoja costarricense: prestigio ambiental y debilidad interna

Costa Rica es reconocida internacionalmente por sus políticas de conservación, su amplia cobertura de áreas protegidas, la recuperación de su cobertura forestal y su discurso ambiental progresista. Este reconocimiento es real y, en muchos aspectos, merecido. No obstante, convive con una realidad interna menos visible: la debilidad estructural del ordenamiento y la planificación del territorio.

Como ocurre en muchos países en vías de desarrollo, el territorio costarricense ha sido tratado históricamente como un espacio disponible para la expansión de actividades humanas, sin una integración adecuada de sus limitaciones físicas, ambientales y de riesgo. Esta debilidad no es solo técnica; es también conceptual e institucional. Se manifiesta en conflictos recurrentes por uso del suelo, en desarrollos localizados en zonas de alta amenaza natural, en presiones constantes sobre ecosistemas frágiles y, en última instancia, en pérdidas humanas y económicas que pudieron haberse evitado.

El ordenamiento territorial constituye uno de los factores que explican la brecha entre países que logran un desarrollo sostenido y aquellos que avanzan de forma fragmentada y reactiva. Planificar mal el territorio implica aumentar los costos de la gestión del riesgo, encarecer la infraestructura, comprometer la seguridad alimentaria y generar conflictos sociales y ambientales persistentes. El caso que se analiza en este artículo debe entenderse como una expresión concreta de esa fragilidad estructural.

I-3. Territorio, desarrollo y riesgo: una relación inseparable

El territorio es, simultáneamente, soporte del desarrollo y escenario del riesgo. Las amenazas naturales —como deslizamientos, inundaciones, erupciones volcánicas, fallas geológicas activas, sequías u olas de calor— no son fenómenos abstractos: se materializan en lugares concretos, con características geológicas, geomorfológicas, hidrológicas y climáticas específicas, por lo que se pueden localizar en mapas detallados de previo a que suelo se ocupe con construcciones.

Cuando el ordenamiento territorial ignora estas condiciones, el riesgo no desaparece; simplemente se traslada a las personas, a las comunidades y al Estado. La gestión correctiva posterior —obras de mitigación, atención de emergencias, reconstrucción— resulta siempre más costosa, tanto en términos económicos como humanos, que una planificación preventiva adecuada.

Por esta razón, el ordenamiento territorial no puede reducirse a un ejercicio de zonificación urbana. Debe entenderse como una herramienta estratégica de país, orientada a proteger la vida, reducir la exposición al riesgo, conservar los sistemas naturales que sostienen la economía y garantizar condiciones mínimas de seguridad y bienestar para las generaciones futuras.

PARTE II · MARCOS JURÍDICOS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL (PLANIFICACIÓN URBANA VS. ORDENAMIENTO AMBIENTAL)

II-1 Dos marcos jurídicos para un mismo territorio: la raíz de una confusión histórica

Una de las causas más persistentes de la fragilidad institucional en ordenamiento territorial en Costa Rica es la coexistencia —y, con frecuencia, la superposición— de dos marcos jurídicos concebidos para objetivos distintos. En términos simples: por un lado, un marco orientado a ordenar el crecimiento urbano; por otro, un marco que introduce el ordenamiento territorial con criterio ambiental y de prevención del riesgo. El problema no es la existencia de ambos enfoques; el problema es que el país no ha logrado integrarlos coherentemente, ni resolver con claridad conceptual la diferencia entre sus instrumentos.

II-2 La Ley de Planificación Urbana (1968): el plan regulador como instrumento urbano

La Ley de Planificación Urbana (Ley N.° 4240, de 1968) surge en un contexto histórico en el que la prioridad era ordenar el crecimiento de las ciudades, establecer reglas básicas para el desarrollo urbano y crear condiciones para la dotación de infraestructura y servicios. Bajo este marco, el instrumento central es el plan regulador, cuyo diseño responde, principalmente, a una lógica de ciudad: zonificación, densidades, vialidad, equipamientos, áreas de expansión y regulación del uso del suelo en función del desarrollo urbano.

Este enfoque era comprensible para su época (antes del siglo XXI). Sin embargo, cuando el plan regulador se convierte, en la práctica, en la herramienta predominante para ordenar territorios que no son estrictamente urbanos —o para tomar decisiones que involucran riesgo natural, conservación ecosistémica, protección hídrica y adaptación al cambio climático—, aparece un error de origen: se intenta resolver un problema territorial complejo con un instrumento pensado para otro tipo de realidad.

En otras palabras, la Ley de Planificación Urbana ofrece una respuesta normativa sólida para ordenar el crecimiento de ciudades, pero resulta insuficiente como base única para la planificación territorial integral. Esta insuficiencia se vuelve crítica en un país tropical, montañoso y geológicamente activo, donde las amenazas naturales y la fragilidad ambiental no son excepciones, sino condiciones estructurales del territorio.

II-3 La Ley Orgánica del Ambiente (1995): ordenamiento territorial con criterio ambiental

En 1995, Costa Rica aprueba la Ley Orgánica del Ambiente (Ley N.° 7554), que representa un hito en la construcción del derecho ambiental moderno del país. Esta ley reconoce principios esenciales —como el preventivo y el precautorio— y establece la obligación de integrar la variable ambiental en las decisiones públicas y privadas con impacto significativo. Además, incorpora un capítulo específico sobre ordenamiento territorial.

Aunque ese capítulo es relativamente breve, es sustantivo: fija lineamientos para planificar el territorio considerando su capacidad de soporte, sus limitaciones naturales y la necesidad de proteger los sistemas ambientales estratégicos. En ausencia de una ley integral de ordenamiento territorial, la Ley Orgánica del Ambiente funciona como el principal pilar normativo para sustentar la planificación territorial con criterio ambiental en Costa Rica.

II-4 Dos instrumentos distintos que el país aún confunde: plan de ordenamiento territorial y plan regulador

Un punto clave —y, paradójicamente, no resuelto décadas después— es que la Ley Orgánica del Ambiente distingue entre el plan de ordenamiento territorial y el plan regulador urbano (o de las ciudades). Esta distinción no es meramente semántica: responde a lógicas diferentes. El plan de ordenamiento territorial debería orientar el uso del territorio desde una visión integral (ambiental, física, socioeconómica y de riesgo), mientras que el plan regulador, en su tradición histórica, se ha entendido como instrumento de regulación del desarrollo urbano.

El problema institucional surge porque Costa Rica no consolidó, mediante reglamentación y práctica coherente, una arquitectura clara de instrumentos. La falta de reglamentación específica del componente de ordenamiento territorial de la Ley Orgánica del Ambiente ha permitido que, en la práctica, se trate como equivalentes instrumentos que no lo son. Esta confusión se refleja incluso en instrumentos y procesos administrativos, dictámenes técnicos y decisiones públicas relacionadas con planificación.

II-5 La confusión institucional como factor de conflicto: INVU, SETENA y la planificación del territorio

La experiencia acumulada en Costa Rica muestra que esta confusión conceptual se reproduce en instituciones clave. El Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), históricamente asociado a la planificación urbana, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), encargada de la evaluación ambiental, se ven obligados a interactuar sobre instrumentos cuyo alcance real no siempre se delimita con claridad.

Cuando un país no define de manera robusta la diferencia entre ordenar una ciudad y ordenar el territorio con criterio ambiental integral, se generan fricciones inevitables: los procesos tienden a burocratizarse, los actores se frustran, se abren espacios de discrecionalidad y se vuelve más fácil presentar la variable ambiental como un obstáculo —en lugar de comprenderla como fundamento de decisiones seguras y sostenibles-.

II-6 Un marco legal disperso: planificación territorial segmentada en múltiples leyes

A la ausencia de una ley integral de ordenamiento territorial se suma un rasgo característico del sistema costarricense: la planificación territorial con criterio ambiental aparece dispersa en varias normas sectoriales. Por ejemplo, la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo (Ley N.° 8488) reconoce la planificación territorial como herramienta de gestión preventiva del riesgo; la Ley  sobre uso y conservación de suelos (Ley No. 7779) establece obligaciones de manejo y conservación que requieren ordenamiento del territorio; y la Ley de Biodiversidad (Ley N.° 7788) introduce mandatos de conservación que inciden directamente sobre el ordenamiento del territorio.

Esta dispersión normativa refuerza la necesidad de contar con instrumentos técnicos integradores: si el riesgo, el suelo, el agua y la biodiversidad están regulados en distintos cuerpos legales, la planificación territorial debe ser capaz de integrarlos en una lectura única del territorio. De lo contrario, las decisiones quedan fragmentadas: cada institución mira ‘su variable’, pero el territorio —y la vida sobre él— funcionan como un sistema.

II-7 Principio preventivo y compromisos internacionales: por qué la integralidad no es opcional

La planificación territorial con criterio ambiental no es un capricho técnico. En Costa Rica, el artículo 50 de la Constitución Política consagra el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y ha sido desarrollado por la jurisprudencia constitucional como un mandato de prevención. En la práctica, esto implica que el Estado debe evitar decisiones que incrementen el riesgo o degraden el ambiente cuando existe información técnica razonable para anticipar impactos.

En el plano internacional, instrumentos como el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015–2030 enfatizan la importancia de comprender el riesgo, fortalecer la gobernanza y reducir la exposición mediante planificación. Asimismo, los compromisos climáticos —incluida la orientación general del Convenio  Marco de Cambio Climático— reafirman que la adaptación y la resiliencia deben incorporarse en la gestión territorial. En conjunto, estas referencias refuerzan una idea simple: una planificación territorial que invisibiliza amenazas o reduce variables críticas no solo es técnicamente débil; también se aparta del sentido preventivo que exige el ordenamiento jurídico moderno.

Con este marco, el siguiente paso lógico —que se desarrolla en la Parte III— es comprender cómo Costa Rica intentó operativizar la incorporación de la variable ambiental en planes e instrumentos territoriales, y por qué el Índice de Fragilidad Ambiental (IFA) se convirtió durante casi dos décadas en la herramienta técnica vertebral de ese proceso.

PARTE III · INCORPORACIÓN DE LA VARIABLE AMBIENTAL Y EL ÍNDICE DE FRAGILIDAD AMBIENTAL (IFA)

III-1 Antes y después del año 2002: el punto de inflexión constitucional

Hasta inicios del siglo XXI, la planificación territorial en Costa Rica —particularmente a través de los planes reguladores— se desarrollaba bajo una lógica predominantemente urbana. Si bien muchos planes incorporaban estudios técnicos parciales, la variable ambiental no formaba parte estructural del proceso de toma de decisiones. Esta situación persistía a pesar de que, desde la década de 1990, el país había aprobado un conjunto robusto de leyes ambientales.

Este enfoque comenzó a cambiar a raíz de una acción de inconstitucionalidad presentada en 1997, cuyo desenlace se produjo en el año 2002. En esa resolución, la Sala Constitucional estableció que los planes reguladores y los instrumentos de ordenamiento territorial debían someterse a un examen de impacto ambiental. Con ello, la variable ambiental dejó de ser un elemento accesorio y pasó a convertirse en un requisito obligatorio, fundamentado en el derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

El alcance de esta resolución fue profundo: implicó reconocer que las decisiones sobre uso del suelo, densidades, expansión urbana y localización de actividades humanas tienen impactos ambientales acumulativos y, por tanto, deben evaluarse de manera estratégica. Se abría así la puerta a una planificación territorial más preventiva, coherente con la realidad biofísica del país.

III-2 La Evaluación Ambiental Estratégica: de la jurisprudencia a la operativización

El siguiente paso en la evolución normativa fue la incorporación formal de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE). En el año 2004, el Reglamento General de Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental incluyó un capítulo específico dedicado a la evaluación ambiental de políticas, planes y programas.

La EAE reconoce que los impactos más significativos sobre el ambiente no provienen únicamente de proyectos individuales, sino de decisiones estratégicas tomadas a nivel de planificación. En este marco, los planes reguladores y los planes de ordenamiento territorial se convierten en instrumentos clave para anticipar impactos, reducir riesgos y orientar el desarrollo hacia opciones compatibles con las capacidades del territorio.

No obstante, para que la EAE fuera efectiva, resultaba indispensable contar con una metodología técnica clara, objetiva y replicable que permitiera introducir la variable ambiental en la planificación territorial de manera consistente. Esta necesidad condujo directamente al desarrollo y adopción de una herramienta específica.

III-3 El Decreto Ejecutivo 32967 y el nacimiento del Índice de Fragilidad Ambiental (IFA)

En mayo de 2006, mediante el Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE, el Poder Ejecutivo oficializó la metodología del Índice de Fragilidad Ambiental (IFA) como instrumento para incorporar la variable ambiental en los procesos de planificación territorial. La metodología, desarrollada originalmente por el autor en 1998, había sido previamente validada, publicada (en una revista científica) y donada al Estado costarricense para su uso público.

El IFA no surgió como una herramienta abstracta, sino como respuesta a una necesidad concreta: traducir la complejidad ambiental del territorio en información técnica útil para la toma de decisiones y para su fácil comprensión por parte de los ciudadanos. Su aplicación se extendió durante casi dos décadas, período en el cual se elaboraron más de ciento sesenta estudios que sirvieron de base para planes reguladores y planes de ordenamiento territorial en distintas regiones del país.

Este volumen de aplicación evidencia que el IFA no fue un experimento aislado, sino un componente estructural del sistema de planificación territorial costarricense. Muchos de esos planes se encuentran hoy en ejecución, lo que refuerza la importancia de comprender adecuadamente el alcance real de la metodología.

III-4. Qué era realmente el IFA: zonificación ambiental, limitantes técnicas y toma de decisiones

Una de las confusiones más frecuentes en torno al IFA ha sido interpretarlo como un simple mapa de colores con carácter prohibitivo. Esta lectura es incorrecta desde el punto de vista técnico y conceptual. El producto central del IFA nunca fue un mapa aislado, sino un conjunto integrado de información.

El resultado del proceso consistía, por un lado, en un mapa de zonificación ambiental y, por otro, en una tabla de limitantes técnicas y potencialidades de uso del suelo asociadas a cada zona. La lógica era explícita: a mayor fragilidad ambiental, mayor cantidad de condicionantes técnicas, no con el objetivo de prohibir el uso del suelo, sino de orientar los diseños y las decisiones hacia opciones compatibles con la realidad biofísica del territorio.

Incluso en zonas clasificadas como de muy alta fragilidad, el instrumento contemplaba usos posibles acordes con esas limitaciones, como actividades de conservación, investigación, turismo de bajo impacto, desarrollo urbano limitado u otros usos extensivos. El IFA no imponía usos del suelo; proporcionaba una base técnica objetiva para que los planificadores y tomadores de decisiones, con sus comunidades definieran usos sostenibles.

III-5 Restricción no es prohibición: el sentido preventivo del enfoque

Desde una perspectiva constitucional, el enfoque del IFA se alinea con el principio preventivo. Este principio no busca paralizar el desarrollo, sino evitar que se autoricen usos del suelo incompatibles con las condiciones naturales del territorio, cuando existe información técnica razonable para anticipar impactos negativos.

Confundir restricción con prohibición implica desconocer el propósito de la evaluación ambiental estratégica. La evaluación ambiental no sustituye al planificador ni al decisor político; su función es advertir, orientar y reducir la probabilidad de decisiones que generen riesgos innecesarios para la población, el ambiente y la economía.

En este sentido, el IFA funcionó durante años como un puente entre el conocimiento científico del territorio y la planificación normativa, permitiendo incorporar variables geológicas, hidrológicas, ecológicas y climáticas en una lectura integrada del espacio. Esta capacidad integradora es clave para comprender por qué su sustitución no es un asunto menor, sino un punto crítico en la evolución del ordenamiento territorial del país.

Un ejemplo concreto ilustra el alcance real del enfoque preventivo. En el año 2005, dentro de los estudios técnicos elaborados mediante la metodología del Índice de Fragilidad Ambiental (IFA), se identificó con claridad la alta susceptibilidad a movimientos en masa en el sector de Quebrada Lajas, en San Antonio de Escazú. Se advirtió que la combinación de pendiente, geología, régimen de lluvias y modificación antrópica del terreno configuraba un escenario de riesgo significativo para el área era ocupada con infraestructura y viviendas sin las debidas restricciones técnicas. Cinco años después, en 2010, un evento extremo detonó un deslizamiento catastrófico que cobró la vida de 23 personas y generó pérdidas materiales considerables. El riesgo no fue una sorpresa geológica: había sido identificado previamente en cartografía técnica.

Resulta aún más preocupante que, al aplicar como ejercicio comparativo las metodologías 1 y 2 del Decreto Ejecutivo N.° 44710 en ese mismo sector, la delimitación de muy alta fragilidad previamente establecida en 2005 desaparece o se diluye hasta volverse irrelevante desde el punto de vista preventivo. Esto no constituye una discusión académica abstracta: implica que zonas que anteriormente eran identificadas como críticas pueden quedar invisibilizadas en los instrumentos de planificación, trasladando nuevamente el riesgo a las comunidades.

La Parte IV abordará cómo este instrumento, pese a su consolidación técnica, fue objeto de resistencias, flexibilizaciones progresivas y, finalmente, sustituido por el Decreto Ejecutivo N° 44710, abriendo un nuevo escenario de debate técnico, jurídico e institucional.

PARTE IV · QUÉ SIGUE: MUNICIPIOS, CAMBIO CLIMÁTICO Y RESTAURACIÓN DE LA ECOSFERA

IV-1. Un escenario imperfecto que exige responsabilidad

El escenario actual del ordenamiento territorial en Costa Rica es, sin duda, imperfecto. Las metodologías vigentes para incorporar la variable ambiental en la planificación territorial, establecidas por el Decreto Ejecutivo N.° 44710, presentan limitaciones técnicas significativas para abordar de manera integral la complejidad del territorio.

Las metodologías actualmente vigentes tienden a fragmentar la lectura integral del territorio, reduciendo la capacidad de integrar simultáneamente variables geológicas, geomorfológicas, hidrológicas, climáticas y ecológicas en un modelo sintético de fragilidad. Al no operar bajo un esquema verdaderamente integrador, el resultado puede ser una representación parcial del riesgo ambiental. En territorios tropicales montañosos como el costarricense, esa fragmentación no es trivial: puede traducirse en subestimación de amenazas complejas y acumulativas.

Es importante señalar que el autor presentó ante el Tribunal Contencioso Administrativo una medida cautelar que el tribunal de apelaciones finalmente no avaló, por lo que el decreto sigue vigente; no obstante, sin que sea posible emitir acto final, hasta tanto, la Sala Constitucional resuelva el fondo del asunto que se argumentó constitucionalmente contra el decreto 44710.

IV-2 El riesgo de planificar territorialmente con información incompleta

Planificar el territorio con información incompleta no es un problema menor. Cuando se omiten variables críticas —como las amenazas naturales o la susceptibilidad del terreno— el riesgo no desaparece: se traslada a las personas, a las comunidades y al propio Estado.

Planificar el territorio con información incompleta no es un error administrativo menor; es una decisión estructural que redefine la exposición al riesgo de miles de personas. Cuando se omiten variables críticas —como la susceptibilidad a deslizamientos, la dinámica hidrológica de microcuencas o la interacción entre geología y urbanización— no se está simplificando el proceso: se está modificando la lectura del territorio. La cartografía no es neutra. Lo que no se representa técnicamente deja de existir para efectos normativos.

En este punto, nos preguntamos: ¿En el eventual caso de que ocurra un evento de desastre (por ejemplo, un terremoto urbano en la GAM) y se produzcan pérdida de vidas y bienes materiales en construcciones que se desarrollaron sin cumplir los lineamientos ambientales establecidos con los IFA o bien, definidos con las nuevas metodologías del DE44710, quienes serán los responsables?

IV-3 Complementar estudios como estrategia responsable

Mientras se resuelve el debate constitucional en torno al Decreto 44710, existen alternativas responsables para no paralizar la planificación territorial ni renunciar a la protección ambiental.

Nada impide que los gobiernos locales, las instituciones públicas y los propietarios de terrenos cumplan con los requerimientos formales del decreto ante la SETENA y, de manera complementaria, incorporen estudios técnicos adicionales que llenen los vacíos identificados.

Esta decisión no es obligatoria desde el punto de vista formal, pero sí lo es desde una perspectiva ética, preventiva y de buena administración pública. La planificación territorial responsable no se limita a cumplir un trámite; busca tomar decisiones informadas que reduzcan el riesgo y protejan la vida.

IV-4 El papel del cambio climático en la gestión del territorio

El cambio climático introduce un nivel adicional de complejidad en la gestión del territorio. El aumento en la frecuencia e intensidad de lluvias extremas, las sequías prolongadas, las olas de calor y otros fenómenos asociados modifican las condiciones de riesgo incluso en territorios previamente considerados estables.

Desde la planificación territorial, esto implica la necesidad de identificar zonas donde el cambio climático puede detonar o agravar amenazas naturales, afectando tanto asentamientos existentes como proyectos futuros. Integrar esta variable requiere información técnica detallada y una lectura dinámica del territorio.

Cabe destacar que a solicitud del MINAE en el año 2023 el autor elaboró una propuesta integral de modernización del DE32967 con una versión más completa y detallada de los IFA (versión 2,0) que incluía el tema de Cambio Climático y que, además, facilitaba y agilizaba el proceso de elaboración de la cartografía y de la revisión de esta por parte de las instituciones. El MINAE desechó esa propuesta y finalmente la cambió por la metodología 1 del DE 44710 que es totalmente diferente a lo planteado.

IV-5. Ecosfera terrestre: ordenar para restaurar

La noción de ecosfera terrestre resulta clave para comprender el desafío actual. La ecosfera es esa delgada capa del planeta donde interactúan la biosfera, la atmósfera, los océanos y la parte superficial de la corteza terrestre, haciendo posible la vida.

Durante los últimos dos siglos, la actividad humana ha alterado profundamente este sistema: cambios intensivos de uso del suelo, deforestación, degradación de suelos, contaminación y aumento de la exposición al riesgo; todo con efecto acumulativo a través del tiempo. El resultado es una ecosfera progresivamente desequilibrada.

Restaurar el equilibrio de la ecosfera no es una aspiración abstracta, sino una condición para la supervivencia y el bienestar de la humanidad y su futuro. Una ecosfera sana es la base de la seguridad alimentaria, la salud pública, la disponibilidad de agua y la resiliencia frente a desastres.

IV-6 Nuevas obligaciones y oportunidades para los municipios

La reciente reforma al Código Municipal refuerza el papel de los gobiernos locales en la atención del cambio climático y en la restauración del equilibrio de la ecosfera terrestre (Ley 10 804 del 02 de diciembre del 2026). Este cambio normativo transforma al municipio en un actor estratégico del ordenamiento territorial con visión de futuro.

Se establece una atribución nueva a los gobiernos locales, que señala textualmente lo siguiente:

“m) Promover, facilitar y realizar, en lo local, iniciativas, acciones, propuestas y actividades dirigidas a la mitigación y adaptación a los efectos del cambio climático de acuerdo con la definición contenida en el artículo 1 de la Ley 7414, Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, del 13 de junio de 1994, la protección del ambiente, la conservación de la biodiversidad y contribuir a la restauración del equilibrio de la ecosfera terrestre, entendida esta para los efectos de la presente ley como el conjunto interconectado de todos los sistemas biológicos, físicos y químicos que permiten la vida en la Tierra”.

Como se puede ver, no se trata de una intención o de un “deber ser”, sino de una seria y muy importante obligación.

Los municipios cuentan con herramientas concretas para asumir este rol: ordenanzas municipales, lineamientos locales de uso del suelo, regulación diferenciada según fragilidad y riesgo, y procesos participativos con las comunidades. El ordenamiento y la planificación territorial se convierte así en el principal instrumento para traducir los mandatos ambientales en acciones concretas.

Cabe destacar que el plan regulador basado en la Ley de Planificación Urbana de 1968 ya no es suficiente como herramienta de planificación para un cantón. Los municipios, amparados por la Ley Orgánica del Ambiente, la jurisprudencia constitucional y lo establecido por el Código Municipal, tienen la responsabilidad de promover, de forma autónoma, planes de ordenamiento territorial con la variable ambiental debidamente integrada, cumpliendo íntegramente con el marco legal vigente en el país.

IV-7 Ordenamiento territorial como herramienta de progreso humano sustentable

Lejos de oponerse al desarrollo, el ordenamiento territorial con criterio ambiental es una condición para un progreso humano verdaderamente sustentable. Ordenar el territorio permite orientar las actividades humanas hacia los espacios más aptos, evitando la degradación de territorios frágiles y reduciendo los costos sociales y económicos del riesgo.

En este contexto, la planificación territorial deja de ser un obstáculo y se convierte en una herramienta para generar certeza, seguridad jurídica y bienestar colectivo.

PARTE V · CIERRE: PROTEGER LA VIDA, RESTAURAR EL TERRITORIO, ASUMIR EL FUTURO

El debate abierto por el Decreto Ejecutivo N.° 44710 debe ser entendido como una oportunidad para reflexionar sobre el modelo de ordenamiento territorial del país. Más allá de la resolución jurídica que adopte la Sala Constitucional, Costa Rica enfrenta el desafío de fortalecer su planificación territorial como herramienta de protección de la vida y del ambiente.

La experiencia histórica demuestra que el costo de ignorar la información técnica siempre termina siendo superior al costo de integrarla oportunamente en la planificación.

Municipios, comunidades, instituciones y ciudadanía tienen hoy la posibilidad —y la responsabilidad— de asumir un rol activo en este proceso. Desde esta perspectiva, el SISTEMA SALVETERRA® (www.salveterra.info) se pone a disposición de los gobiernos locales y de quienes consideren necesario ir más allá del cumplimiento mínimo, apostando por una planificación territorial integral, preventiva y orientada a la restauración del equilibrio de la ecosfera terrestre.

Cuando el Estado deja de planificar el territorio con rigor técnico, el territorio pasa factura… y la paga la gente.

Que las muertes de Quebrada Lajas de Escazú (2010) no hayan sido en vano

Introducción | Por qué escribir hoy

Han pasado poco más de quince años desde el desastre de Quebrada Lajas, en San Antonio de Escazú. Para muchas personas, ese episodio quedó archivado como una tragedia del pasado, asociada a lluvias intensas y a un evento “natural” difícil de prever. Sin embargo, hoy es necesario volver a hablar de Quebrada Lajas, no por nostalgia ni por morbo, sino porque el país está tomando decisiones que nos alejan peligrosamente de las lecciones que aquella tragedia dejó.

En agosto de 2025 entró en vigencia el Decreto Ejecutivo n.° 44710, mediante el cual se derogó por completo el Decreto n.° 32967, vigente desde 2006, conocido por el Índice de Fragilidad Ambiental (IFA) como herramienta central para incorporar la variable ambiental en el ordenamiento del territorio. En su lugar, se adoptaron metodologías más laxas, concebidas principalmente para facilitar el desarrollo urbano, pero insuficientes para cumplir con una tarea fundamental del Estado: prevenir el riesgo y proteger la vida humana y realizar un efecto ordenamiento y planificación del territorio como lo señala la Ley Orgánica del Ambiente y la misma Sala Constitucional.

Este cambio normativo representa un retroceso grave —de al menos veinticinco años— en el avance que Costa Rica había logrado en materia de ordenamiento ambiental del territorio. Por esa razón, y tras múltiples advertencias ignoradas, se recurrió a la vía judicial, incluyendo la presentación de una acción de inconstitucionalidad, no como un desacuerdo técnico, sino como una defensa del deber constitucional del Estado de proteger la vida.

¿Qué pasó realmente en Quebrada Lajas?

La noche del 10 de noviembre de 2010, tras varias horas de lluvias intensas asociadas indirectamente al huracán Tomás, se produjo, como producto de un deslizamiento, un flujo violento de lodo, rocas y sedimentos que descendió desde la parte alta de la cuenca de la Quebrada Lajas, en los Cerros de Escazú. El material arrasó viviendas localizadas en el valle inmediato del cauce, provocando una de las tragedias más dolorosas ocurridas en el Valle Central en tiempos recientes.

Desde el punto de vista técnico, no se trató de un evento extraordinario ni imprevisible. El proceso corresponde a lo que en geología se conoce como un flujo de detritos en un abanico aluvial activo, un fenómeno típico de regiones tropicales montañosas cuando se combinan pendientes pronunciadas, suelos saturados y lluvias intensas. Lo verdaderamente crítico es que la zona afectada ya había sido identificada, años antes por un estudio coordinado por el autor, como un área de muy alta amenaza, susceptible al paso de flujos de este tipo.

Existían estudios técnicos y cartografía ambiental (IFA) que advertían sobre el riesgo. La información estaba disponible. Lo que falló no fue la ciencia ni el conocimiento del territorio, sino la incapacidad del Estado para traducir esas advertencias en acciones preventivas efectivas. Quebrada Lajas no fue, por tanto, un “capricho de la naturaleza”; fue el resultado de haber identificado ocupación humana en un sitio donde el riesgo sin que se tomaran correctas acciones de aumento de resiliencia humana y de infraestructura.

Los nombres, la memoria y el sentido de recordar

Quince años después del desastre de Quebrada Lajas, es indispensable detenerse un momento para recordar a las personas que perdieron la vida aquella noche. No como un ejercicio retórico ni como una apelación al dolor, sino como un acto de respeto y responsabilidad colectiva. Recordarlas es reconocer que detrás de cualquier cifra hay historias truncadas, familias marcadas y una comunidad profundamente golpeada.

Entre las víctimas se encontraban niñas, niños, personas adultas y familias completas, cuyos nombres quedaron registrados en la memoria del país. Recordarlos hoy no tiene como objetivo señalar culpabilidades individuales ni reabrir heridas, sino subrayar una verdad incómoda pero necesaria: esas muertes ocurrieron en un contexto donde el riesgo era conocido y había sido advertido técnicamente.

Desde una perspectiva ética y constitucional, esto obliga a una reflexión profunda. Cuando el Estado cuenta con información técnica que identifica zonas de alta amenaza y, aun así, permite la ocupación humana sin adoptar medidas preventivas efectivas, se produce una falla estructural en su deber de protección. O, en el caso de que las obras ya existan y se identifica que se encuentran en condición de alto y muy alto riesgo, pero no se establecen las medidas correctas de aumento de resiliencia. Las personas que murieron en Quebrada Lajas no fallecieron por una fatalidad inevitable; fallecieron porque el sistema no actuó a tiempo.

Recordar sus nombres, quince años después, tiene entonces un sentido claro: afirmar que no murieron en vano si el país aprende, corrige y fortalece la prevención. Pero también advertir que sí habrán muerto en vano si, en lugar de avanzar, Costa Rica decide retroceder y debilitar las herramientas que permiten anticipar el riesgo y proteger la vida humana. La memoria, en este contexto, no es pasado: es una obligación hacia el futuro.

Quebrada Lajas no fue una fatalidad natural, fue una tragedia prevenible

2010: un año simbólico de retroceso en el ordenamiento territorial

El año 2010 no es relevante únicamente por la tragedia de Quebrada Lajas. Desde una perspectiva histórica y territorial, ese mismo año marca un punto de inflexión en el debilitamiento de la planificación ambiental del territorio en Costa Rica. Fue en ese contexto cuando el Poder Ejecutivo de la administración Arias Sánchez decidió no aprobar el Plan Regional de Desarrollo Urbano y Rural de la Gran Área Metropolitana (PRUGAM 2008–2030), a pesar de que este instrumento ya contaba con la viabilidad ambiental correspondiente.

La no aprobación del PRUGAM no respondió a una carencia de información técnica ni a defectos sustantivos del proceso de evaluación ambiental. Por el contrario, fue el resultado de fuertes presiones de sectores económicamente poderosos que percibían la planificación territorial ambiental como un obstáculo para determinados intereses de corto plazo. Aquella decisión representó una señal clara de retroceso y dejó al país sin un instrumento estratégico clave para ordenar su principal región urbana bajo criterios ambientales, de riesgo y de sostenibilidad. Además, trasmitió un mensaje claro: “no importan los estudios ambientales, pues al final se hace lo que los políticos quieren”.

Las administraciones posteriores, lejos de corregir esa decisión, le dieron continuidad a esa omisión. El país transitó así más de una década sin un marco regional robusto de ordenamiento territorial ambiental para la Gran Área Metropolitana, mientras el desarrollo urbano continuó avanzando de forma acelerada, especialmente hacia las zonas de montaña al norte y al sur del Valle Central, muchas de ellas con alta fragilidad y susceptibilidad a amenazas naturales.

En un reciente estudio de IFA coordinado por el autor por al INVU, se llega a esta conclusión: “para el año 2008, la superficie cubierta por las construcciones en las zonas de montaña alcanzaba un total de 77.400 hectáreas, mientras que en el año 2024 es de 170.900 hectáreas; lo que significa un crecimiento de 220 % en ese intervalo. En 16 años, las construcciones en las zonas de montaña fueron de 94.500 hectáreas, es decir, de 5.843,75 hectáreas por año. Se recalca lo anteriormente dicho que se trata de la zona de huella o cobertura de las construcciones” (Astorga et al., 2025b).  Como se puede ver, había una clara razón de fondo para que no se aprobara el PRUGAM 2008 – 2030.

Tras el desastre de Quebrada Lajas, la administración que asumió el gobierno se comprometió públicamente a corregir ese rumbo. Sin embargo, ese compromiso no se tradujo en un instrumento equivalente al PRUGAM. El denominado Plan GAM 2013–2030 terminó siendo una propuesta distinta a la originalmente concebida, con una base ambiental débil y desconectada del enfoque preventivo que el país necesitaba, lo que obligó nuevamente a recurrir a la vía constitucional para señalar sus deficiencias.

De manera paralela y silenciosa, a partir de ese mismo año 2010 se inició un proceso político y administrativo, que atravesó varias administraciones de gobierno, orientado a debilitar y sustituir el Decreto Ejecutivo n.° 32967 y el sistema de ordenamiento ambiental del territorio que este había consolidado desde 2006. En lugar de fortalecer y mejorar la herramienta existente, se fue instalando la idea de que la planificación ambiental era un estorbo para el desarrollo urbano, cuando en realidad era una condición básica para hacerlo de forma segura y responsable.

Que 2010 concentre, por un lado, una de las tragedias más dolorosas asociadas al riesgo territorial y, por otro, el rechazo de un instrumento regional clave como el PRUGAM, así como el inicio de un proceso de desmantelamiento progresivo de la planificación ambiental, no es una coincidencia menor. Es el reflejo de una decisión de país: avanzar hacia un Estado preventivo, o retroceder hacia un modelo reactivo que solo actúa cuando el daño ya es irreversible.

Qué eran los IFA y por qué eran una herramienta clave de prevención

Los Índices de Fragilidad Ambiental (IFA), incorporados al ordenamiento territorial costarricense a partir del Decreto Ejecutivo n.° 32967 en 2006 promovido por la administración de don Abel Pacheco, no fueron concebidos como un obstáculo al desarrollo ni como un ejercicio burocrático. Su propósito era mucho más básico y, a la vez, más profundo: permitir que el Estado comprendiera el territorio antes de intervenirlo y que tomara decisiones informadas sobre dónde, cómo y en qué condiciones podía desarrollarse la actividad humana.

La lógica de los IFA partía de una premisa sencilla pero esencial: el riesgo no surge únicamente de los fenómenos naturales, sino de la interacción entre las amenazas físicas y la forma en que las personas ocupan el territorio. Por ello, los IFA integraban información geológica, geomorfológica, hidrológica, ecológica y de uso del suelo, permitiendo identificar zonas de alta fragilidad, áreas de sobreuso y territorios donde la ocupación humana requería restricciones, condicionamientos técnicos o medidas de prevención específicas.

A diferencia de lo que a veces se ha afirmado, los IFA no prohibían el desarrollo de manera automática ni paralizaban la planificación. Su función era ordenar, no bloquear. Permitían diferenciar el territorio, reconocer sus limitaciones reales y orientar el crecimiento hacia zonas más seguras y ambientalmente aptas, al tiempo que advertían sobre aquellos sitios donde el riesgo debía ser gestionado de forma prioritaria.

Un elemento especialmente relevante de esta metodología era la incorporación explícita de la ocupación humana existente como parte del análisis ambiental. Los IFA no se limitaban a regular proyectos futuros; también permitían identificar comunidades ya asentadas en zonas de alta fragilidad y proponer medidas de gestión preventiva del riesgo, tales como restricciones a la intensificación del uso, exigencias técnicas diferenciadas, planes de emergencia, rutas de evacuación o sistemas de alerta temprana. En ese sentido, los IFA eran una herramienta de resiliencia, no de exclusión.

Eliminar esta metodología sin sustituirla por un instrumento funcionalmente equivalente implica renunciar a una visión preventiva e integrada del territorio. Significa pasar de un Estado que intenta anticipar el riesgo a uno que se limita a reaccionar cuando el daño ya está hecho. En un país con la complejidad geológica y ambiental de Costa Rica, esa renuncia no es neutra: es una decisión que aumenta la exposición de la población y debilita la capacidad del Estado para cumplir su deber fundamental de proteger la vida. Algo que, también, desde un punto de vista internacional, expone al país, no como un país líder en materia ambiental, sino como uno más que pone el tema económico de unos cuantos por encima de la protección de la gente y el ambiente.

El Decreto 44710: advertencias ignoradas y retroceso normativo

El Decreto Ejecutivo n.° 44710 no surgió de manera repentina ni inesperada. Su promulgación fue el punto final de un proceso que se venía gestando desde hacía varios años, orientado a sustituir el enfoque de ordenamiento ambiental del territorio por metodologías más flexibles, diseñadas principalmente para facilitar el desarrollo urbano. Lo preocupante no es solo el resultado normativo, sino el hecho de que este cambio se produjo pese a advertencias claras y oportunas sobre sus implicaciones.

Antes de su publicación, se alertó formalmente a las autoridades responsables —incluidos jerarcas del sector vivienda y del sector ambiental— sobre el significado real de derogar el Decreto Ejecutivo n.° 32967 y eliminar la metodología de los IFA sin establecer un mecanismo funcionalmente equivalente. Se advirtió que ello implicaría un debilitamiento sustantivo de la capacidad del Estado para incorporar la variable ambiental en la fase estratégica del ordenamiento territorial y, con ello, una mayor exposición de la población a riesgos previsibles.

Aun después de publicado el decreto en febrero de 2025, y antes de su entrada en vigor en agosto del mismo año, se insistió en la necesidad de revisar y corregir el rumbo adoptado. Se remitieron comunicaciones al Poder Ejecutivo, incluyendo una carta dirigida directamente al Presidente de la República, solicitando reconsiderar el contenido del decreto y abrir un espacio de corrección técnica y normativa. No se tubo éxito, pues el poder ejecutivo decidió seguir adelante.

Ante esa falta de atención institucional, se recurrió a la vía judicial constitucional como último recurso. Entre las acciones emprendidas se presentó una acción de inconstitucionalidad contra el núcleo del Decreto Ejecutivo n.° 44710, registrada bajo el expediente n.° 25-035276-0007-CO, en la que se plantea que el decreto suprime instrumentos preventivos esenciales sin sustitución funcional equivalente, en violación de los principios de prevención, no regresión ambiental y del deber constitucional del Estado de proteger la vida y el ambiente. La Sala Constitucional admitió la acción y, como parte del proceso, solicitó criterio tanto a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) como a la Procuraduría General de la República.

Las respuestas institucionales evidenciaron el núcleo del problema. SETENA sostuvo que no existía fundamento técnico para los cuestionamientos planteados, reduciendo el debate a una supuesta preferencia metodológica, algo que la coadyuvancia presentada por PRUDUS-UCR refuerza. La Procuraduría, por su parte, señaló la ausencia de un objeto de prueba empírica que demostrara el riesgo real derivado del cambio normativo. Es precisamente en ese punto donde el caso de Quebrada Lajas adquiere una relevancia central: constituye la evidencia concreta de que la metodología eliminada sí permitía identificar riesgo real y gestionar preventivamente situaciones que, de otro modo, terminan en tragedia.

El problema, por tanto, no era la existencia de la herramienta, sino la falta de voluntad estatal para aplicar con seriedad las recomendaciones que de ella se derivaban. En lugar de corregir esa debilidad institucional, el Estado optó por eliminar la herramienta misma, profundizando el retroceso y dejando al país con menos capacidades preventivas justo en un momento en que la complejidad ambiental y territorial exige exactamente lo contrario.

Estado reactivo versus Estado preventivo en un país de alto riesgo

El debate que hoy enfrenta Costa Rica no es meramente normativo ni técnico. Es, en esencia, una discusión sobre el tipo de Estado que queremos ser frente al riesgo. Durante décadas, el país ha operado bajo un modelo predominantemente reactivo: se actúa después del desastre, se declara la emergencia, se movilizan recursos y, con el paso del tiempo, la memoria se diluye hasta el siguiente evento. Este enfoque ha demostrado ser insuficiente y, en muchos casos, trágicamente costoso.

Paradójicamente, Costa Rica cuenta con un marco jurídico que reconoce la importancia de la gestión preventiva del riesgo. La Ley Nacional de Emergencias establece con claridad que el riesgo no se reduce únicamente respondiendo a los desastres, sino incorporando criterios de prevención en la planificación territorial. Sin embargo, en la práctica, ese mandato ha sido sistemáticamente relegado. Se reacciona ante la emergencia, pero no se corrigen las causas estructurales que la hacen recurrente.

Esta limitación adquiere una dimensión aún más grave en el contexto actual de crisis ambiental y climática global (ver: www.salveterra.info). El aumento en la intensidad y frecuencia de eventos extremos, sumado a procesos de degradación ambiental acumulada, incrementa de manera significativa la probabilidad de desastres en territorios ya frágiles. En ese escenario, debilitar las herramientas de ordenamiento ambiental del territorio no solo es irresponsable, sino peligroso.

A ello se suma la condición particular de Costa Rica como país de alta a muy alta susceptibilidad a los GeoRiesgos. El Valle Central concentra una parte sustantiva de la población y de la infraestructura estratégica del país (cerca del 50 %), y se encuentra expuesto a amenazas sísmicas relevantes, incluyendo la posibilidad de un terremoto urbano de significativa magnitud. Al mismo tiempo, la expansión acelerada de asentamientos —desde viviendas humildes hasta desarrollos de alto valor— hacia las laderas norte y sur de la Gran Área Metropolitana ha incrementado la ocupación de zonas con alta susceptibilidad a deslizamientos, flujos de detritos y otros procesos de remoción en masa.

Con frecuencia se argumenta que estos riesgos quedan adecuadamente cubiertos por el cumplimiento del Código Sísmico de Costa Rica. Sin embargo, esa afirmación es insuficiente y, en algunos casos, engañosa. El Código Sísmico regula principalmente el comportamiento estructural de las edificaciones frente a la sacudida sísmica, pero no aborda de manera integral la aptitud ambiental y geotécnica del sitio donde dichas estructuras se implantan. Construir conforme al código no elimina el riesgo asociado a localizar infraestructura en laderas inestables, abanicos aluviales activos o zonas de alta fragilidad ambiental.

A esta limitación se suma el hecho de que el país tampoco cuenta con un verdadero código integral de laderas o un código geológico - geotécnico de laderas que incorpore, de forma sistemática, la variable ambiental. Las iniciativas impulsadas desde el ámbito gremial han resultado, a nuestro criterio, claramente insuficientes, pues ignoran o minimizan la dimensión ambiental del riesgo. Precisamente por ello se han elaborado artículos de opinión y propuestas técnicas para promover la creación de un código de laderas robusto e interdisciplinario, esfuerzos que aún esperan una respuesta efectiva tanto del Colegio de Geólogos como del Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos.

La ausencia de instrumentos robustos de ordenamiento ambiental del territorio no elimina estos riesgos; los amplifica. Cada construcción autorizada en un sitio inadecuado, cada urbanización aprobada sin una evaluación integral de fragilidad y amenaza se convierte en una deuda acumulada que el territorio, tarde o temprano, cobra con intereses y que hará pagar a gente inocente que adquirió la propiedad y vive en ella, confiada en que se trata de un sitio “seguro”. En este contexto, insistir en un Estado reactivo es aceptar, implícitamente, que las tragedias seguirán ocurriendo.

Avanzar hacia un Estado preventivo no es una aspiración abstracta. Implica tomar en serio la planificación territorial, fortalecer las herramientas técnicas existentes y asumir que la protección de la vida humana debe prevalecer sobre la lógica de la inmediatez y del desarrollo mal entendido. En un país como Costa Rica, seguir postergando ese cambio equivale a normalizar el riesgo y a resignarse a repetir historias que ya conocemos demasiado bien.

Compromiso, advertencia y una decisión de país

Este no es un debate académico ni una controversia personal. Tampoco es una disputa ideológica sobre modelos de desarrollo. Es una discusión de fondo sobre la responsabilidad del Estado frente a la vida humana y sobre la obligación ética de aprender de nuestras propias tragedias. Quebrada Lajas no puede quedar reducida a una fecha en el calendario ni a una nota al pie de página en la historia reciente del país.

Durante más de quince años se ha insistido, por distintas vías, en la necesidad de fortalecer la gestión preventiva del riesgo mediante una planificación territorial seria, técnica y ambientalmente responsable. Se han elaborado estudios, propuestas, advertencias formales, numerosos artículos de opinión y planteamientos jurídicos. Se ha buscado corregir, mejorar y actualizar las herramientas existentes. Lo que nunca se ha propuesto es renunciar a la prevención ni sustituirla por mecanismos más laxos que dejan al territorio —y a las personas que lo habitan— en una condición de mayor vulnerabilidad.

La derogatoria del Decreto Ejecutivo n.° 32967 y su sustitución por el Decreto n.° 44710 representan, en ese sentido, una decisión equivocada. No porque el instrumento anterior fuera intocable o perfecto, sino porque lo correcto era fortalecerlo, corregir sus debilidades y exigir su aplicación efectiva, no eliminarlo y retroceder hacia un modelo que prioriza el desarrollo urbano por encima del ordenamiento ambiental del territorio.

Costa Rica enfrenta hoy una crisis ambiental y climática de escala planetaria, sumada a condiciones internas de muy alta susceptibilidad a los GeoRiesgos. En ese contexto, debilitar la capacidad preventiva del Estado no es una opción responsable. Cada retroceso normativo, cada señal de permisividad frente a la ocupación de territorios frágiles, incrementa la probabilidad de que nuevas tragedias ocurran. Y cuando eso sucede, el costo no lo asumen quienes toman las decisiones, sino las comunidades y las familias que pierden vidas, hogares y seguridad.

Por respeto a las personas que murieron en Quebrada Lajas y a tantas otras víctimas de desastres previsibles en el país, esta lucha no puede abandonarse. Continuará en los espacios técnicos, jurídicos y públicos que sean necesarios, hasta que Costa Rica retome con seriedad el camino de la prevención, del ordenamiento ambiental del territorio y de la protección efectiva de la vida humana. Que las muertes de Quebrada Lajas no hayan sido en vano depende, en última instancia, de la decisión que como país tomemos hoy.

Costa Rica necesita dejar de improvisar: una Ley de Planificación Estratégica para pensar el país a 30 años

A PROPOSITO DE LAS PROXIMAS ELECCIONES DE FEBRERO DEL 2026

En Costa Rica hemos aprendido a felicitarnos —con razón— por algunos hitos históricos: la abolición del ejército, la construcción de una institucionalidad social robusta y la inversión sostenida en educación. Sin embargo, hay un vacío que se vuelve cada día más evidente: el país prácticamente no planifica su desarrollo en serio más allá del corto plazo electoral.

Cada cuatro años, al calor de la campaña, los partidos elaboran programas de gobierno llenos de promesas sectoriales: para la agricultura, la pesca, el transporte, la educación, la energía, la seguridad, el ambiente. Muchas de esas propuestas nacen sin diagnósticos técnicos sólidos, sin evaluar sus impactos acumulativos, y sin preguntarse cómo encajan en una visión de país a 10, 20 o 30 años. Quien gana convierte esas promesas en Plan Nacional de Desarrollo; lo demás se archiva. Y lo avanzado por el gobierno anterior suele quedar truncado o desmantelado. Así, Costa Rica vuelve a empezar una y otra vez desde cero.

Este modelo nos ha llevado a un país políticamente estable, pero estratégicamente estancado: sin políticas de Estado sostenidas para infraestructura, ordenamiento territorial, transición energética, innovación o competitividad. El resultado es conocido: proyectos que nunca terminan, estudios que caducan antes de ejecutarse y una ciudadanía que percibe improvisación continua, así como el grosero argumento: “no es la mismo verla venir, que bailar con ella”.

Frente a esta realidad se plantea ahora una propuesta concreta: la Ley de Planificación Estratégica para el Desarrollo Sustentable de Costa Rica, que introduce de forma obligatoria la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) en las grandes decisiones de política, planificación y programación del Estado.

Qué es la Evaluación Ambiental Estratégica y por qué importa

La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) no es un adorno ni un trámite más. Es un proceso técnico y participativo que se aplica antes de tomar decisiones clave sobre políticas, planes y programas. A diferencia de la evaluación de impacto ambiental tradicional —centrada en proyectos específicos— la EAE opera en el nivel donde se define el rumbo del país: la política energética, el plan nacional de transporte y logística, la planificación portuaria y aeroportuaria, la gestión integral del agua, la estrategia de conservación y restauración de ecosistemas, la política de vivienda y renovación urbana, entre otras.

La EAE permite:

• Anticipar impactos ambientales, sociales y territoriales a mediano y largo plazo.

• Comparar alternativas, incluyendo la opción de “no hacer”.

• Incorporar tempranamente criterios de riesgo, cambio climático, ordenamiento territorial y equidad social.

• Construir consensos informados entre sectores productivos, comunidades, academia y Estado.

No se trata de frenar el desarrollo, sino de hacerlo más inteligente, eficiente y estable.

Lo que ya han hecho otros países

La experiencia internacional es clara: los países que han integrado la EAE en su sistema de planificación han ganado coherencia, estabilidad y capacidad de anticipación.

Japón aplica la EAE en políticas de infraestructura, transporte, energía y urbanismo, trabajando con escenarios climáticos y modelaciones de largo plazo.

Suiza, con su tradición de democracia directa, utiliza procesos participativos profundos para garantizar coherencia y sostenibilidad en sus planes territoriales y de transporte.

Finlandia la integra en energía, transporte, ordenamiento territorial y economía circular, asegurando continuidad de políticas por décadas.

Países Bajos la emplean para gestionar un territorio vulnerable al agua, articulando urbanismo, biodiversidad, hidrología y movilidad.

China la utiliza desde 2003 para orientar grandes planes nacionales y regionales, evitando inversiones inviables y anticipando conflictos socioambientales.

El mensaje es contundente: la EAE no retrasa el desarrollo; lo fortalece, lo vuelve predecible y lo vuelve más eficiente.

El problema estructural de Costa Rica: un país sin horizonte

Costa Rica cuenta desde 1974 con una Ley de Planificación Nacional. Sin embargo, en la práctica, el sistema funciona subordinado a los ciclos políticos de cuatro años y a la lógica electoral. El Plan Nacional de Desarrollo refleja las promesas de campaña del partido ganador, no una política de Estado construida sobre diagnósticos sólidos, consensos y continuidad.

Esto genera al menos cuatro problemas graves:

• Interrupción constante de procesos: proyectos estratégicos se fragmentan, se reinician o se abandonan.

• Debilidad para atraer inversión de largo plazo: sin continuidad, el riesgo-país aumenta.

• Desconfianza ciudadana: la improvisación se percibe como norma.

• Incapacidad para enfrentar desafíos estructurales: energía, agua, ordenamiento territorial, innovación y cambio climático requieren décadas, no cuatro años.

Mientras países como Suiza, Finlandia o los Países Bajos sostienen proyectos estratégicos por generaciones, Costa Rica sigue atrapada en el cortoplacismo electoral.

Qué propone la Ley de Planificación Estratégica

El proyecto no crea burocracia innecesaria. Fortalece la institucionalidad ya existente —principalmente MIDEPLAN y SETENA (o la autoridad que la sustituya en un nuevo modelo que se propone para fortalecer la EIA con participación de los gobiernos locales)— y define con claridad qué decisiones son estratégicas, quién las debe evaluar y cómo se garantiza un proceso participativo real.

Los elementos centrales incluyen:

• Objeto de la ley: modernizar la planificación nacional mediante la incorporación obligatoria de la EAE en decisiones estratégicas, bajo principios de desarrollo sustentable, transparencia y participación.

• Ámbito de aplicación: políticas, planes y programas con impacto territorial significativo, largo plazo, alto costo público o potencial de conflicto socioambiental.

• Procedimiento de EAE: aviso de inicio, diagnóstico, escenarios, alternativas, comité participativo, Informe de Sostenibilidad, visto bueno procedimental de MIDEPLAN y SETENA.

• Comité Participativo de EAE: espacio de diálogo informado entre sectores productivos, sociedad civil, academia, pueblos indígenas, juventudes, organizaciones ambientales y empresariales, principalmente.

• Facilitación independiente: para asegurar lenguaje claro, igualdad de voz y sistematización rigurosa.

• Transparencia total: todos los documentos, modelos, mapas y actas deben ser públicos y digitales.

• Vinculación con la EIA: las EAE orientan las evaluaciones de impacto de proyectos, evitando duplicidad y agilizando lo que ya fue resuelto estratégicamente.

• Reformas legales: se fortalece MIDEPLAN, se integra formalmente la planificación estratégica y se actualiza la Ley Orgánica del Ambiente con un capítulo nuevo sobre EAE.

En resumen: ningún rumbo estratégico del país debería definirse sin análisis técnico, participación ciudadana y visión de largo plazo.

Costa Rica está lista para este cambio estratégico

Pocos países tienen el capital humano, institucionalidad civil, educación y estabilidad democrática que tiene Costa Rica. Sin embargo, esa fortaleza ha sido subutilizada porque la ciudadanía participa muy poco en decisiones estratégicas.

La Ley de Planificación Estratégica propone cambiar eso: que la planificación sea un proceso nacional, no un ejercicio de élites ni un botín electoral. Los gobiernos locales se convierten en actores fundamentales; la ciudadanía organizada, en protagonista.

El proceso de participación activo de los ciudadanos, como parte de la EAE, incrementa la democracia y garantiza que las decisiones estratégicas que se tomen serán transparentes, informadas y participativas. Muy diferente a la forma en que se toman hoy, por parte de las autoridades políticas, encerradas en una oficina, donde la opacidad predomina.

Hacia un Gobierno de Transición: el liderazgo que Costa Rica necesita

Las próximas elecciones no deberían ser simplemente una disputa más entre partidos ni un ejercicio de comparar currículos o eslóganes de campaña. La coyuntura nacional e internacional exige algo mucho más profundo: elegir un presidente o una presidenta que se comprometa explícitamente a ser el liderazgo de la transición, alguien capaz de guiar al país hacia una nueva forma de gobernar, pensar y decidir colectivamente.

Durante décadas, Costa Rica ha funcionado bajo un esquema donde la ciudadanía vota cada cuatro años y luego regresa a su papel pasivo, mientras las decisiones estratégicas se toman en círculos reducidos, muchas veces atrapados en la lógica partidaria o en luchas de poder que paralizan al país. Este modelo ya agotó su utilidad. El país está estancado porque las decisiones de largo plazo no trascienden gobiernos; se improvisan, se fragmentan o se abandonan según el humor político del momento. Y aclaramos, en los municipios, a menor escala, también sucede lo mismo.

Tal como se expuso en el artículo del Espejo de Suiza (1), resulta incomprensible que Costa Rica, con un territorio más rico, biodiverso y lleno de potencial, sea cinco veces más pobre que Suiza. La diferencia no está en la naturaleza: está en la planificación estratégica sostenida, en la continuidad, en la visión país que ellos sí desarrollaron y nosotros seguimos postergando.

Si de verdad aspiramos a despertar nuestro potencial, necesitamos que la próxima elección sea vista como un punto de inflexión histórico. No elegimos un administrador, elegimos a la persona que debe liderar la transición hacia un Estado estratégico, planificado, participativo y capaz de enfrentar la crisis climática, económica y social del siglo XXI.

Ese liderazgo de transición debe comprometerse a impulsar sin titubeos la aprobación de la Ley de Planificación Estratégica, implementar la Evaluación Ambiental Estratégica como eje articulador, fortalecer el ordenamiento territorial y la planificación de largo plazo, y devolverle al pueblo su rol como actor activo, deliberante y corresponsable del rumbo nacional.

Un llamado a elevar el debate nacional

Costa Rica enfrenta desafíos que ya no permiten frivolidades políticas ni campañas vacías. El mundo atraviesa una crisis ambiental global sin precedentes; los fenómenos extremos, la presión sobre los recursos y la inestabilidad internacional exigen visión y liderazgo.

Por eso, el debate electoral debería girar en torno a una pregunta fundamental:

¿Quién está dispuesto a ser el presidente o la presidenta de la transición?

¿Quién se compromete a cambiar el modelo improvisado por uno estratégico, participativo y orientado al futuro?

Este debería ser el eje central de la discusión pública, no los ataques personales ni los temas secundarios que distraen a la ciudadanía del verdadero reto nacional.

• https://www.allan-astorga.com/allan-astorga/2025/11/12/costa-rica-frente-al-espejo-de-suiza-la-planificacin-que-marca-la-diferencia 

Sobre la imagen inserta:  Se trata del túnel para la Línea 3 del Metro de Panamá (https://www.facebook.com/watch/?v=2808171149514764), que pasa bajo el canal. Se  ilustra lo que significa tomar decisiones estratégicas a tiempo. Mientras Panamá evaluó, decidió y construyó un sistema de transporte moderno que hoy mueve decenas de miles de personas cada día y dinamiza su economía, Costa Rica dejó pasar 15 años sin avanzar en su propio Tren Eléctrico Metropolitano (TREM), pese a que desde 2010 ya contaba con viabilidad ambiental y una propuesta de implementación madura. Lo que pudo ser el inicio de una red ferroviaria moderna quedó entrampado en replanteamientos sucesivos, discusiones políticas y ausencia de una visión de Estado. Este contraste muestra, de manera contundente, cómo la falta de planificación estratégica frena el desarrollo, posterga soluciones urgentes y mantiene a los países  estancados en debates interminables en lugar de ejecutar proyectos transformadores que ya estaban listos para arrancar y que los políticos, con sus “argumentos” frenaron.

Costa Rica necesita un Código Integral de Estabilidad de Laderas y Taludes (CINELAT): un asunto de seguridad pública y responsabilidad profesional

Importancia crítica de un Código de Estabilidad de Laderas y Taludes para Costa Rica

Costa Rica es uno de los países con mayor complejidad geológica y geomorfológica del planeta. Está ubicado en el límite de convergencia entre las placas Cocos y Caribe, sometido a actividad tectónica constante, vulcanismo activo, procesos rápidos de erosión y meteorización en zonas tropicales, sistemas de fallas geológicas importantes y niveles extremos de precipitación asociados al cambio climático. A ello se suma una topografía dominada por pendientes abruptas y laderas inestables, junto con una expansión urbana acelerada y frecuentemente sin seguir una planificación rigurosa del uso del territorio.

Estas condiciones explican la alta recurrencia histórica de deslizamientos de gran impacto, muchos de los cuales han provocado pérdidas humanas, destrucción de viviendas, interrupción de infraestructura crítica y costos económicos significativos.

Por esta razón, un Código Integral de Estabilidad de Laderas y Taludes (CINELAT) no es un material técnico complementario ni opcional, sino una herramienta esencial de seguridad pública y prevención del riesgo.

El objetivo fundamental de un código de esta naturaleza es establecer criterios metodológicos mínimos, con bases científicas y responsabilidades profesionales claras para:

• Prevenir desastres asociados a deslizamientos.

• Reducir la exposición humana y económica al riesgo.

• Guiar la toma de decisiones basadas en evidencia científica.

• Establecer responsabilidades jurídicas claras para quienes firman estudios.

• Respaldar los criterios técnicos de municipalidades, instituciones y desarrolladores.

Para que sea efectivo, un CINELAT debe ser necesariamente geológico–geotécnico, porque la geotecnia utiliza parámetros físicos derivados del terreno para cálculos ingenieriles, pero la interpretación correcta de esos parámetros depende totalmente del conocimiento geológico del sitio y de su comportamiento en el tiempo.

Sin comprender la estructura geológica, las discontinuidades, los planos de debilidad, el grado de meteorización, el comportamiento hidrogeológico, el historial geomorfológico y la dinámica de laderas, el análisis geotécnico pierde fundamento.

Por eso, puede afirmarse con total claridad que, sin un adecuado modelo geológico conceptual, cualquier análisis geotécnico es incompleto y puede conducir a decisiones peligrosas.

¿Qué son las laderas y los taludes, y por qué requieren estudios técnicos rigurosos?

Una ladera es una superficie inclinada del terreno, natural o intervenida por actividades humanas. En un país tropical y geológicamente activo como Costa Rica, las laderas presentan condiciones que las vuelven susceptibles a inestabilidad y deslizamientos, debido a la combinación de factores geológicos, climáticos y tectónicos. 

Gran parte de nuestros materiales geológicos se encuentran fracturados, altamente meteorizados, con contenidos significativos de arcillas expansivas, y con espesas capas de alteración, lo que disminuye su resistencia mecánica. A esto se suma un entorno con altas precipitaciones, muchas veces extremas, y una actividad sísmica constante, que incrementa las posibilidades de falla del terreno, a veces desde niveles profundos, donde los sondeos geotécnicos normales no llegan.

Estas condiciones hacen que las laderas sean espacios donde los deslizamientos pueden ocurrir de manera súbita, ya sea activados por lluvias intensas o prolongadas, o por la acción de movimientos sísmicos o, peor todavía, por la combinación de ambos factores disparadores. Por esta razón, la construcción en zonas de ladera exige un nivel de análisis técnico mayor que en zonas planas y estables.

Por su parte, los taludes son superficies inclinadas creadas por intervención humana. Pueden ser:

• Taludes de corte, cuando se remueve material para ganar espacio o crear terrazas.

• Taludes de relleno, cuando se deposita material para formar plataformas artificiales.

En muchos desarrollos inmobiliarios se combinan ambos tipos: se construyen terrazas en laderas, sobre las que luego se edifican viviendas, edificios u obras de infraestructura, generando al mismo tiempo cortes y rellenos laterales. Si estas intervenciones no se diseñan y ejecutan bajo criterios técnicos estrictos, pueden generar condiciones de falla progresiva, colapso o movimientos diferidos, poniendo en riesgo vidas humanas y bienes materiales.

Para garantizar la seguridad de estas obras es indispensable realizar estudios geológicos y geotécnicos rigurosos, complementados —cuando corresponda— con hidrogeología, geofísica, análisis tectónico-estructural y modelos de estabilidad. Solo así es posible determinar si un sitio es apto y estable para la construcción, especialmente cuando se trata de edificaciones pesadas o verticales destinadas a uso habitacional.

En este contexto, la creación del Código Integral de Estabilidad de Laderas y Taludes —CINELAT— debe establecer de manera obligatoria los procedimientos técnicos, metodológicos y profesionales necesarios para evaluar la estabilidad de laderas y taludes en Costa Rica. El código pretende asegurar estudios responsables, basados en ciencia y ejecutados por especialistas con formación y experiencia comprobada, de modo que se reduzca la vulnerabilidad y se proteja la vida humana y la infraestructura.

Experiencia internacional que demuestra la necesidad de la participación obligatoria del geólogo

Los países que enfrentan amenazas importantes por deslizamientos han desarrollado normativas técnicas en las que la geología no es accesoria sino parte estructural del proceso.

En Estados Unidos, específicamente en California, existen normas como la Seismic Hazard Mapping Act (1972) y la Alquist-Priolo Earthquake Fault Zoning Act (1972), que exigen la participación obligatoria de geólogos especializados en estudios de riesgo previo a la aprobación de permisos. El California Geological Survey (CGS) y el United States Geological Survey (USGS) establecen como requisito legal la elaboración de mapas de amenaza, la identificación de fallas activas, la caracterización completa del terreno y la participación interdisciplinaria antes de cualquier diseño geotécnico o estructural. Una obra que no integre geología en su modelo conceptual no puede ser aprobada.

En Japón, cuya exposición simultánea a sismos, volcanismo, lluvias intensas y tsunamis convierte el riesgo de deslizamientos en una prioridad nacional, las instituciones como el National Research Institute for Earth Science and Disaster Resilience (NIED) y la Japan Landslide Society han desarrollado normativas basadas en el principio de tolerancia cero al riesgo. En Japón es obligatorio el trabajo conjunto de geólogos, geotecnistas, geomorfólogos, hidrólogos y especialistas en riesgo. Ningún diseño se acepta sin un modelo geológico riguroso que explique la evolución del terreno y sus condiciones actuales.

En Europa, incluyendo España, los Eurocódigos 7 y 8 establecen estándares exigentes para diseño geotécnico y sísmico. Estos códigos requieren explícitamente la integración obligatoria de estudios geológicos y geotécnicos diferenciados, con responsabilidades profesionales claramente definidas. La filosofía europea se basa en la prevención y la responsabilidad jurídica plena del profesional que firma.

Estas experiencias convergen en un principio común incuestionable:

Ningún código serio de estabilidad de laderas y taludes se desarrolla, se aplica, ni se valida sin participación obligatoria de geólogos.

La seguridad estructural empieza con un modelo conceptual del terreno científicamente fundamentado.

El Código Geotécnico de Taludes y Laderas de Costa Rica (2015): aportes, limitaciones y necesidad de revisión técnica y normativa

El Código Geotécnico de Taludes y Laderas aprobado en el año 2015 por el Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica (CFIA) constituyó en su momento un avance importante, al establecer un marco de referencia para la evaluación de estabilidad de taludes y laderas en un país con alta sismicidad, precipitaciones extremas y compleja geodinámica. Su existencia representa un esfuerzo institucional necesario y valioso.

Sin embargo, tras diez años de aplicación, y a la luz de la experiencia acumulada en el territorio nacional, desde una perspectiva estrictamente técnica se identifican vacíos y limitaciones que justifican y urgen una revisión integral del Código. El aspecto más relevante es el tratamiento del rol de la geología y del geólogo en la construcción del modelo conceptual del terreno, elemento esencial para que cualquier análisis geotécnico sea confiable y seguro.

Tal como está estructurado actualmente, el Código puede permitir interpretaciones que conduzcan a escenarios donde:

• La participación del geólogo no sea obligatoria ni sistemática en el proceso de evaluación de estabilidad de taludes.

• El análisis geotécnico se realice a partir de información incompleta, insuficiente o inadecuadamente caracterizada desde el punto de vista geológico, geomorfológico o hidrogeológico.

• El aporte técnico del geólogo no tenga efecto vinculante sobre las decisiones de diseño, construcción o aprobación.

Como hemos indicado, en países con condiciones similares a Costa Rica –como Japón, Suiza, Estados Unidos o Colombia– la legislación en materia de estabilidad de laderas exige la participación obligatoria de geólogos en etapas iniciales de diagnóstico y modelación conceptual, reconociendo que la estabilidad de taludes depende tanto de los parámetros mecánicos del suelo como de la estructura geológica, la meteorización, las discontinuidades y el comportamiento hidrogeológico. La práctica internacional respalda, por tanto, el planteamiento de fortalecer la normativa costarricense en esta línea.

Desde el punto de vista jurídico, la necesidad de actualización del Código encuentra fundamento en los principios rectores de la legislación costarricense: el principio precautorio, el principio de prevención, la protección de la vida humana, la seguridad pública, la tutela del ambiente y el patrimonio natural, establecidos en la Ley Orgánica del Ambiente, la Ley de Planificación Urbana, la Ley Nacional de Emergencias y la normativa sobre gestión del riesgo de desastres (por ejemplo el Marco Sendai de la ONU); así como la misma Constitución Política de nuestro país. Un instrumento técnico que regula la estabilidad de taludes debe garantizar que su aplicación sea compatible con dichos principios y con el deber profesional de diligencia.

Sobre las obras desarrolladas bajo el Código vigente

Hay proyectos de infraestructura y desarrollos inmobiliarios han sido evaluados haciendo referencia al Código de 2015. Se aclara que, en este documento no se afirma ni se sugiere que las obras construidas bajo dicho marco normativo sean inseguras o incumplan estándares. Cualquier afirmación de esa naturaleza requeriría estudios específicos, con datos concretos y responsabilidades claramente definidas.

Lo que se plantea es que, en un país con la dinámica natural y el incremento reciente de eventos extremos ligados al cambio climático, resulta técnica y jurídicamente prudente promover:

• Auditorías técnicas (geológico – geotécnicas) periódicas de taludes y laderas en obras ubicadas en zonas de amenaza alta o muy alta por deslizamientos.

• Evaluaciones de desempeño geotécnico y geológico post-construcción, especialmente en rellenos fuertes, taludes artificiales o zonas de antecedentes de inestabilidad, incluyendo la presencia de fallas geológicas activas y laderas de alta pendiente.

• Procesos de retroalimentación institucional que permitan mejorar el propio Código, ajustándolo a la evidencia empírica y a la evolución científica y regulatoria internacional.

Este planteamiento se enmarca en el deber profesional y ético de velar por la seguridad humana, la protección ambiental y el cumplimiento del marco jurídico vigente. Lejos de buscar responsables, se orienta a fortalecer un instrumento normativo que, con los ajustes adecuados, puede convertirse en una herramienta más robusta para la gestión del riesgo y la planificación segura del territorio.

El llamado no es a cuestionar la existencia del Código vigente, sino a reconocer sus aportes, identificar sus limitaciones y promover su actualización técnica y normativa. Esa revisión permitiría avanzar hacia un Código Integral de Estabilidad de Laderas y Taludes, alineado con principios legales, mejores prácticas internacionales y las necesidades reales del territorio costarricense.

El papel insustituible de la geología y el marco legal que la respalda

La minimización del rol del geólogo dentro del código vigente contradice la Ley Orgánica del Colegio de Geólogos de Costa Rica, su Reglamento y su Código de Ética, los cuales establecen que:

• La geotecnia y la gestión del riesgo son funciones formales del geólogo (Artículo 13 del Reglamento del Colegio de Geólogos).

• El geólogo tiene la obligación ética y legal de proteger la vida humana, los bienes materiales y el ambiente.

• La responsabilidad profesional es indelegable: quien firma responde ante la ley por las consecuencias de su firma.

Además, debe aclararse que:

Los estudios geotécnicos NO sustituyen los estudios de ordenamiento ambiental y territorial. Son complementarios y cumplen funciones distintas:

• Los estudios de ordenamiento territorial definen dónde es viable construir.

• Los estudios geológico–geotécnicos definen cómo construir con seguridad en un sitio específico.

Confundir estos roles ha producido decisiones técnicas riesgosas en Costa Rica y es causa directa de obras ubicadas en áreas de amenaza alta, con consecuencias potencialmente graves.

Llamado urgente a una reforma institucional responsable

Con base en la evidencia científica, la práctica internacional y la legislación nacional vigente, es indispensable la conformación inmediata de un Comité Técnico Intercolegial entre el Colegio de Geólogos de Costa Rica y el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, particularmente la ACG con el objetivo de:

• Reelaborar completamente el Código Geológico–Geotécnico de Estabilidad de Taludes.

• Establecer la participación obligatoria del geólogo y del geotecnista como equipo profesional integrado.

• Incorporar criterios geodinámicos, geomorfológicos e hidrogeológicos con enfoque multiamenaza.

• Basar la normativa en estándares internacionales como los utilizados en California, Japón y la Unión Europea.

• Evaluar el estado de construcciones realizadas bajo el código actual sin participación geológica adecuada y determinar si cumplen condiciones reales de resiliencia y seguridad.

Mientras se desarrolla un nuevo código, la medida mínima responsable es que la aplicación del código vigente solo sea considerada válida cuando exista participación real, documentada y técnicamente responsable de geólogos especialistas. Este aspecto debería ser verificado por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) como parte del proceso de evaluación de impacto ambiental, por la Municipalidad correspondiente de previo a otorgar el permiso de construcción y por el mismo CFIA al tramitar los permisos respecto a los diseños de las obras. Además, los entes financieros de los proyectos inmobiliarios deberían revisar rigurosamente estos requisitos de previo a la aprobación de un proyecto y, finalmente, las entidades aseguradoras deben verificar el estricto cumplimiento de ese requisito de previo a establecer un seguro contra desastres.

Permitir que continúe aplicándose un código incompleto sin participación obligatoria del geólogo es peligroso, técnica y legalmente.

Conclusión

Costa Rica no puede permitirse normas débiles en temas donde están en juego vidas humanas, infraestructura crítica y patrimonio económico. Tampoco puede permitirse que la normativa técnica sea inferior a los estándares científicos y éticos exigidos internacionalmente.

La ingeniería y la geología son disciplinas complementarias y hermanas. Cuando trabajan aisladas, fallan. Cuando trabajan juntas, previenen tragedias y aseguran un futuro seguro y resiliente.

Este no es un debate gremial ni un conflicto profesional. Este es un asunto de responsabilidad ética, científica y legal ante el país.

Hacer lo correcto exige reformar el Código Geotécnico de Estabilidad de Laderas y Taludes con rigor, con ciencia y con responsabilidad profesional. La vida humana no admite improvisaciones.

Referencias utilizadas

• California Geological Survey (CGS), Seismic Hazard Mapping Act (1972)

• Alquist-Priolo Earthquake Fault Zoning Act (1972)

• United States Geological Survey (USGS), Landslide Hazard Program

• Eurocode 7: Geotechnical Design (EN 1997)

• Eurocode 8: Design of structures for earthquake resistance (EN 1998)

• National Research Institute for Earth Science and Disaster Resilience (NIED), Japón

• Japan Landslide Society

• Código Geotécnico de Taludes y Laderas, CFIA (2015)

• Ley Orgánica, Reglamento y Código de Ética del Colegio de Geólogos de Costa Rica.

Fuente de la imagen: Astorga et al. (2025): Atlas de mapas ambientales de la Gran Área Metropolitana de Costa Rica. Actualización de la variable ambiental del Plan GAM. Expediente EAE – 014- 2008 SETENA.

(*) El autor es Licenciado en Geología de la Universidad de Costa Rica. Catedrático de Sedimentología y Geología Ambiental de dicha universidad hasta 2019. Doctor en Ciencias Naturales de la Universidad de Stuttgart, Alemania. Especialista en Evaluación de Impacto Ambiental, Evaluación Ambiental Estratégica, Ordenamiento y Planificación Ambiental del Territorio, Hidrogeología Ambiental y Gestión Preventiva del Riesgo ante amenazas naturales (GeoRiesgos y efectos del Cambio Climático) / a.astorga.g@gmail.com.

Costa Rica frente al espejo de Suiza: la planificación que marca la diferencia

“Porque el futuro de Costa Rica depende de elegir a quienes planifican con visión y compromiso”

Introducción

Costa Rica y Suiza son dos países que, aunque ubicados en contextos geográficos y culturales muy distintos, presentan características que justifican una comparación profunda. Ambos son territorios pequeños, sin ejército (en el caso de Costa Rica) o con una milicia limitada (como Suiza), con democracias consolidadas, una alta valoración de la educación y una identidad nacional fuerte. 

Sin embargo, los resultados en términos de desarrollo, planificación y bienestar social difieren notablemente. Analizar estos contrastes permite comprender cómo la planificación estratégica, la gobernanza participativa y el uso racional del territorio pueden marcar la diferencia en el camino hacia un modelo de desarrollo verdaderamente sustentable y equitativo.

Similitudes

Ambos países poseen una extensión territorial pequeña —Costa Rica con 51.100 km², y Suiza con 41.285 km²— y poblaciones relativamente reducidas. En la imagen que acompaña este artículo hemos procurado mantener la misma escala para mostrar visualmente la proporción entre ambos territorios. Comparten estabilidad política, una sólida institucionalidad democrática, y el haber renunciado a la existencia de un ejército convencional, orientando sus recursos hacia la educación, la salud y la investigación. Además, ambos se destacan por su compromiso ambiental, aunque en contextos geográficos y socioeconómicos muy distintos.

Diferencias

Las diferencias más relevantes surgen en el modo en que cada país gestiona su territorio, estructura su economía y promueve la participación ciudadana en la toma de decisiones. Suiza, a pesar de no contar con grandes recursos naturales, ha desarrollado una economía altamente sofisticada, basada en la industria de precisión, la banca, la innovación tecnológica y un turismo de alto nivel. Su PIB per cápita supera los 103.669 USD, mientras que el de Costa Rica ronda los 18.587 USD (datos de 2024).

El sistema de gobierno suizo se caracteriza por una gobernanza profundamente participativa. A través de mecanismos como la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE, instrumento que permite evaluar el impacto ambiental y social de políticas y planes antes de su implementación), los distintos sectores sociales discuten y consensuan las estrategias nacionales de desarrollo antes de su aprobación. Esto garantiza que las decisiones estratégicas sean el resultado de procesos deliberativos amplios, equilibrados y sostenibles. En contraste, Costa Rica carece de un sistema estructurado de EAE, lo que limita la integración de criterios ambientales y sociales en la planificación estratégica y territorial.

Comparación general

ASPECTO	COSTA RICA	SUIZA
Extensión territorial	51.100 km²	41.285 km²
Población (2025)	5,13 millones de personas	9,03 millones de personas
PIB per cápita (2024)	≈ 18 587 USD	≈ 103 669 USD
Ejército	No tiene	Milicia (neutralidad histórica)
Educación	Gratuita y de cobertura nacional	Altamente competitiva, técnica y descentralizada
Acceso a la salud	Sistema público universal con limitaciones en tiempos de atención	Cobertura total combinando sistema público y privado de alta calidad
Turismo (visitantes anuales)	≈ 2,6 millones de turistas (2024)	≈ 21,5 millones de turistas (2024)
Principales productos	Café, banano, piña, servicios turísticos y tecnológicos	Maquinaria de precisión, farmacéutica, oro, relojería, chocolates y turismo alpino
Planificación territorial	Fragmentada, con débil integración entre niveles institucionales	Altamente estructurada, basada en equilibrio regional y sostenibilidad
Planificación estratégica	Escasa articulación entre desarrollo económico y ordenamiento territorial	Integrada mediante mecanismos de consenso y evaluación ambiental estratégica
Modelo económico	Basado en servicios, agricultura tropical y turismo	Basado en industria, banca, innovación y turismo de alto valor
Gobernanza	Participación limitada en procesos decisorios estratégicos	Democracia directa y mecanismos participativos consolidados

Ventajas comparativas de Costa Rica

A diferencia de Suiza, Costa Rica posee una ubicación tropical privilegiada con una de las mayores biodiversidades del planeta y una enorme capacidad de regeneración ecológica. Ello le otorga ventajas comparativas y competitivas en materia de turismo, producción alimentaria sostenible y mitigación del cambio climático.

El país posee el potencial para consolidarse como un destino clave de turismo ecológico y de acogida para migrantes climáticos, ofreciendo experiencias basadas en la naturaleza, la cultura y la educación ambiental. Además, sus extensas áreas marinas pueden aprovecharse de forma sostenible para la producción alimentaria basada en la biodiversidad oceánica, contribuyendo a la seguridad alimentaria global.

En el ámbito terrestre, Costa Rica puede liderar la producción agrícola y ganadera regenerativa, con sistemas que no solo reducen emisiones, sino que capturan carbono, generando alimentos carbono-positivos y de alta calidad. Esto abriría nuevas oportunidades económicas, alineadas con los objetivos estratégicos que establece el SISTEMA SALVETERRA y con un modelo de desarrollo sustentable y justo.

En el ámbito marino, Costa Rica tiene un territorio de 572.000 km² de mares tropicales con alta productividad oceánica, con alto potencial para la producción sostenible de productos marinos y la acuacultura marina de gran escala.

Para reflexionar

Cuando nos preguntamos por qué existe una diferencia tan grande entre el desarrollo de ambos países, si, como hemos visto, Costa Rica tiene un mayor potencial en recursos naturales y territorio (especialmente marino) que Suiza, la respuesta se encuentra en varios factores.

En primer lugar, destaca el tema del ordenamiento y la planificación territorial y estratégica. En Costa Rica, la planificación aún es incipiente, mientras que Suiza sustenta su desarrollo precisamente en ello. En Costa Rica seguimos haciendo “desarrollo urbano” con una ley de hace 60 años y no hacemos verdadero ordenamiento territorial.

En segundo lugar, se encuentra la gobernanza. En Suiza, la población, desde la escala local hasta la nacional, se involucra y participa activamente en la toma de decisiones estratégicas. Esto es fundamental, ya que en Suiza el rumbo del país lo define directamente el pueblo, no los políticos. En Costa Rica ocurre lo contrario: los políticos definen el rumbo en ciclos políticos de muy corto plazo —cuatro años—, sin un sólido fundamento de planificación estratégica y con la ciudadanía como espectadora pasiva, y muchas veces víctima, de las malas decisiones que pueden tomarse.

La corrupción también puede considerarse una de las causas estructurales del atraso de Costa Rica respecto a Suiza. Sin embargo, este factor puede resolverse avanzando hacia un sistema de gobernanza más participativo, para lo cual Costa Rica posee una gran ventaja respecto a otros países de América Latina: su nivel de educación y salud.

Como podemos ver, Costa Rica tiene el potencial y la capacidad de avanzar hacia un modelo de desarrollo verdaderamente sustentable, como el de Suiza. Para ello debe realizar algunos ajustes estratégicos que son posibles de ejecutar: el fortalecimiento del Ordenamiento Ambiental del Territorio, la planificación territorial y estratégica de mediano y largo plazo, y la implementación efectiva de la Evaluación Ambiental Estratégica de políticas, planes y programas en todas las escalas, desde la local a la nacional. Además, se requiere una gestión más intensa de los mares de Costa Rica, no como fuente de pago de licencias de pesca para flotas extranjeras, sino como base del desarrollo marino nacional. Tres pasos clave, pero fundamentales.

Cabe aclarar que estas acciones son perfectamente posibles de realizar y ejecutar. Solo se requiere de la correcta visión y la voluntad política correspondiente. No es necesario poner la esperanza del desarrollo del país, en la eventual explotación de los recursos mineros del país (oro, principalmente, como el de Crucitas) o de los especulativos recursos petroleros o de gas natural que ni si quiera se ha demostrado que existen. Debemos utilizar los recursos naturales que de verdad tenemos y que nos hacen una verdadera potencia.

Conclusiones

La experiencia suiza demuestra que el desarrollo sustentable no depende únicamente de los recursos naturales, sino de la disciplina institucional, la planificación integral y la participación ciudadana informada. Costa Rica posee los elementos esenciales para dar un salto cualitativo y estructural hacia un modelo de desarrollo estratégico y territorialmente equilibrado, si logra integrar la Evaluación Ambiental Estratégica y fortalecer la gobernanza participativa.

El SISTEMA SALVETERRA® (ver www.salveterra.info) ofrece una base metodológica para esa transformación: una planificación territorial detallada, una visión de largo plazo y la integración de la ciencia con la participación ciudadana, orientadas a garantizar el progreso humano sustentable y la restauración del equilibrio de la Ecosfera terrestre.

Con elecciones próximas para elegir a un nuevo presidente y a un nuevo congreso, se hace necesario reflexionar sobre las propuestas y sobre cuáles candidatos presentan una visión clara y proponen, con seriedad y compromiso, el modelo de desarrollo que debe seguir Costa Rica en las próximas décadas. La decisión final —y el futuro del país— están en el voto de cada costarricense.

Fuente de la imagen de Costa Rica: MINAE (2020): Día Internacional de los Océanos. Somos más grandes de lo que pensamos.

Fuente del mapa de Suiza: Alamy: “Switzerland map relief hi-res stock protography and images” 

(*) Licenciado en Geología, Doctor en Ciencias Naturales de la Universidad de Stuttgart, Alemania. Catedrático de Geología Sedimentaria y Ambiental. Especialista en Evaluación Ambiental, Ordenamiento Ambiental del Territorio, Planificación Territorial y Gestión preventiva del Riesgo. CEO del Sistema SALVETERRA®