Municipalidades y torres de telefonía celular

Debido a la reciente salida del voto No. 15763-2011 de la Sala Constitucional sobre telecomunicaciones y el editorial de La Nación del pasado 23 de noviembre, y en razón del alcance que tiene el tema tratado y la serie de interrogantes que han surgido, se hace necesario realizar un comentario de la situación y plasmar algunas aclaraciones pertinentes, a fin de aportar un insumo que contribuya a resolver un problema que requiere de una solución racional y equilibrada.

Es claro, y en esto hay consenso, que se ocupa una red robusta y eficiente, que garantice un servicio de calidad por parte de todas las empresas telefónicas.

También, que las municipalidades no están obligadas a aprobar cualquier localización de una torre o antena de telefonía celular. Que pueden preocuparse por la salud de sus administrados, mejorando y completando lo que hace el Ministerio de Salud.

Que pueden incluso exigir a los operadores que compartan infraestructura para que una misma torre brinde servicios a varios de ellos. Que cuestiones paisajísticas, que constituyen su principal atractivo en algunos casos, no puedan ser ignoradas so pretexto que se necesita colocar torres a como dé lugar. Que los edificios declarados patrimonio nacional no deben verse afectados en sus fachadas por estas torres.

La misma Sala en su voto indica que “los certificados de uso del suelo para la construcción de torres de telefonía celular deben ser emitido de conformidad con la reglamentación vigente”. De manera que deben existir lineamientos técnicos municipales concretos que establezcan los requisitos para la instalación de torres y también de antenas de telefonía celular.

Criterios técnicos. Los criterios técnicos para la localización, construcción y operación de torres y antenas de telefonía celular deben aplicar para todos, independientemente de quien sea el operador. Esos criterios deben cumplir regulaciones de zonificación, alturas y retiros, entre otras, con el fin de controlar emisiones innecesarias, contaminación paisajística y dar la seguridad mínima como establece la misma legislación costarricense.

Y aquí es, precisamente, y como lo hemos señalado previamente (ver LN 30.08.2011: Torres para celulares: más que un tema de salud pública), donde el Estado cometió un error que creó el problema que ahora todos estamos viviendo y que todavía no se ha resuelto.

En agosto del 2009, cuando el ICE le consultó a la SETENA cuál debía ser el procedimiento de evaluación de impacto ambiental (EIA) a cumplir para la instalación de torres de telefonía celular, se pudo prever y resolver la situación desde el principio, antes que se tramitaran más de 3.000 viabilidades ambientales para torres y antenas de telefonía celular.

Lo correcto era que la SETENA, en vez de establecer un procedimiento de EIA sumamente expedito, pidiendo un D2 en vez de un D1 , sin explicar ni justificar la razón para hacerlo, elaborara un instrumento normativo sobre el tema. Con el procedimiento que estableció la SETENA otorgó viabilidades como en fábrica, en apenas 10 días y en contradicción con lo que establecía su propio Reglamento General y el proceso de participación pública que la Ley del Ambiente establece.

Se debió haber establecido un procedimiento que implicara la elaboración de una Guía o Reglamento Ambiental para la localización, construcción y operación de torres y antenas de telefonía celular, de conformidad con lo que establecía el decreto ejecutivo 34522 – MINAE del 16 de junio del 2008.

De esta manera los criterios técnicos, urbanos, ambientales y sociales hubieran quedado estandarizados a nivel nacional desde el principio, no solo para las empresas operadoras, sino para las empresas torreras, que fueron las que localizaron lotes, firmaron contratos, tramitaron permisos y han instalado muchas de las torres.

Con esta base, la situación se hubiera resuelto, no solo para las torres y antenas nuevas, sino también para las que ya había instalado el ICE y que tendrían que pasar por ese tamiz técnico.

El desarrollo y aplicación de ese Reglamento o Guía hubiese permitido resolver algo que la Sala señala en su voto y que, en este momento, no es fácil de resolver, ya que se indica que “las municipalidades del país no pueden establecer regulaciones y requisitos asimétricos que impidan una infraestructura normalizada y uniforme”.

La historia subsiguiente, después de esa poco visionaria acción de la SETENA, ha sido una cadena de yerros interinstitucionales, como la salida de un borrador de reglamento por parte de FEMETROM que regulaba pobremente alturas y retiros de torres, pero no de las antenas, el reglamento del Ministerio de Salud y la guía de SUTEL, que son posteriores a los permisos otorgados.

Como vemos, el problema todavía prevalece, porque en la práctica hay muchas torres colocadas, o por colocarse, con serios problemas técnicos, y de los cuales existen muchas denuncias en las municipalidades, la SETENA, la misma Sala IV y pronto, por lo visto, en el Tribunal Contencioso Administrativo.

Buscando soluciones. Lo más importante del voto de la Sala Constitucional sobre el tema es que da una luz para buscar soluciones integrales a la situación de desorden y caos que la SETENA creó cuando tomó tan a la ligera el asunto, incumpliendo el procedimiento que su mismo reglamento le establecía, desarrollando un procedimiento inconsistente e inapropiado.

El hecho de que cada Municipalidad haya elaborado o elabore su propio reglamento, aunque podría ser una solución posible, resulta incierto, en la medida de que no se tiene garantía de que se cumpla lo señalado por la Sala respecto a que no se pueden establecer regulaciones y requisitos asimétricos que impidan una infraestructura normalizada y uniforme.

En consideración de ello, lo que parece más apropiado para agilizar el proceso es retomar lo que establece el Decreto Ejecutivo No. 34522 – MINAE y elaborar, en el marco participativo de la Comisión Mixta que asesora a la SETENA, el Reglamento Ambiental para la localización, construcción y operación de torres y antenas celulares, el cual debería servir de normativa nacional que fije lineamientos y criterios técnicos estandarizados y simétricos, que deben cumplir TODAS las torres y antenas, tanto las nuevas, como las existentes.

El trabajo realizado en el cantón de Montes de Oca para el reglamento sobre este tema, bastante balanceado y que ha llevado meses de mucho esfuerzo, podría servir de base técnica para ese instrumento, la cual puede regir en poco tiempo y facilitaría que se honre el compromiso del país, a la luz del Derecho Internacional Público, como dice la Sala Constitucional, a contar con una infraestructura robusta, sólida y normalizada en materia de telecomunicaciones.

Torres para celulares: más que un tema de salud pública

Con la visita en días recientes de dos expertos brasileños en temas de torres y antenas de celulares, algunos consideran que el tema ya queda cerrado y que, en principio, no hay más que reclamar por que “todo está bien”. Recordemos que tuvimos visita de expertos de las Naciones Unidas de este mismo país para hablarnos en la radio de minería química a cielo abierto durante una vista en la Sala Constitucional. Y que, más recientemente, en un doloroso tema, expertos de la OPS vinieron a diagnosticar lo que se sabía desde hace mucho sobre la CCSS.

Muchos expertos internacionales para resolver problemas nacionales que debemos solventar nosotros y que nos incumbe remediar como país y sociedad. En realidad, para volver al tema de la torres, nada está resuelto y la serie de cuestionamientos que se han planteado se mantienen e incluso se incrementan.

El tema de salud. De acuerdo a lo referido por esos expertos (cuya “conveniente” presencia en el país, no ha quedado clara; ni tampoco quién los trajo y con qué fin), no hay estudios científicos que demuestren que las radiaciones no ionizantes producidas por las antenas para telefonía celular produzcan efectos en la salud de la personas. Como dijo uno de ellos, incluso el sol es más peligroso, algo que cualquiera que ha estado más de 1 hora al sol, lo sabe. No obstante, el problema es otro.

Primero que todo, es importante aclarar que numerosos estudios han detectado efectos biológicos por las emisiones de antenas celulares a muy bajas potencias: incremento de casos de leucemia y otros cánceres, disminución de la melatonina (insomnio y sus consecuencias), incremento del cortisol (estrés y sus consecuencias), dolores de cabeza, depresiones, problemas de conducta, deterioro de sistemas nervioso e inmunitario, pérdida de fertilidad en varones, reducción del epitelio amniótico, ruptura de la barrera sanguínea cerebral, formación de micronúcleos celulares (ADN aberrante), etc.

Y aunque estos estudios puede ser que no sean concluyentes, debido a que no cubren un rango de tiempo amplio para ser determinativos, al menos dejan planteada una duda razonable que, por sí sola, debería ser criterio suficiente para fijar reglas claras y factores de seguridad que protejan a la salud de población, no solo de los seres humanos, sino de otros seres vivientes sensibles como muchos tipos de mascotas que también habitan nuestras casas.

Si países mucho más desarrollados que el nuestro, con mayor capacidad de fiscalización y más capacidad técnica, han optado por determinar hasta 400 metros de retiro alrededor de estas torres en zonas con alta densidad poblacional, nos resulta difícil entender que no se tomen medidas similares y se dejen colocar estas torres frente a escuelas, barrios residenciales, colegios, y demás.

El hecho de que se diga que las emisiones de las antenas radiantes y los mismos celulares son iguales o menores que las radiaciones que producen los hornos microondas, la radio o la televisión, lejos de tranquilizarnos, debería preocuparnos en la medida de que el efecto acumulativo o de suma, se incrementa. Razón por la cual, hasta la misma Organización Mundial de la Salud (OMS) define el término de "estrés electromagnético" y establece medidas para prevenirlo.

En el tema de salud, un número importante de países, como Suiza, Rusia, Australia, entre otros, en razón de esa duda razonable, ha preferido alejarse de los mínimos establecidos por la OMS y han establecido regulaciones mucho más estrictas. Y no es que en esos países, no quieran el servicio de telefonía celular; lo tienen y funciona bien. La única diferencia es que han sido más precavidos para proteger la salud de su población. ¿Por qué en nuestro país no hemos tenido la oportunidad de discutir si eso es lo que queremos o no? ¿Por qué se nos ha impuesto ajustarnos a una norma que no todos aceptan?

Más allá de la salud. En nuestro país, este tema trasciende el ámbito de la salud, sino también, de respeto a la legislacion y en particular a las personas, el tema paisajístico, de urbanismo, y más, generalmente de calidad de vida de nuestra gente. En artículos previos, algunos de hace más de un año, hemos hecho la advertencia de que el procedimiento seguido para otorgar la viabilidad ambiental a la torres y antenas celulares por parte de la Setena fue incorrecto y, por tanto, incompleto respecto al cumplimiento de la legislación vigente y al proceso de participación pública que ésta establece.

Como se ha señalado, al solicitarse un instrumento de evaluación ambiental muy simple, se obviaron requisitos clave, entre ellos la posibilidad de que durante la elaboración de dicho instrumento se hiciera una consulta a los vecinos del sitio seleccionado, de manera que estos se enteraran a tiempo y pudieran tener la oportunidad de plantear sus consultas y observaciones de previo a la aprobación. Al no hacerse esto, se incumplió con la Ley Orgánica del Ambiente y con una recomendación expresa de la misma OMS que indica que el sitio debe ser discutido con los vecinos y la municipalidad.

Nada de esto se hizo, por eso hoy surgen grupos numerosos de vecinos molestos con la colocación de una torre o una antena, pues nunca fueron advertidos como manda la ley. Hemos visto recientemente padres de familia, maestros y alumnos frente a su escuela defendiendo el derecho a no tener una torre "sembrada" en su frente, y lo vamos a seguir viendo si nada se hace. Esta severa omisión debe ser enmendada, una a una, para cada propuesta de torre o antena que hoy quiere desarrollarse.

Como se ha dicho también, al perderse la oportunidad de que la Setena fijara, de forma participativa y consultada, las reglas técnicas y ambientales para la selección del sitio, para la construcción y para la operación por hasta 15 años de forma ininterrumpida de las torres y las antenas, lo que ha sucedido después ha sido una cadena continua de yerros sobre yerros, todos con un común denominador, que es justificar “que todo está bien y que no hay problema”.

El punto es que, entre las soluciones parciales desarrolladas con posterioridad de las 2.500 viabilidades ambientales otorgadas por la Setena desde el 2009 (contra tan solo 300 a 400 entre el 2005 y el 2008), como el reglamento de Femetrom –que obvió el tema de las antenas radiantes, concentrándose solo en las torres que son el elemento inerte–, el reglamento del Ministerio de Salud –con sus muy tolerantes niveles de emisión– o las “buenas prácticas” de Sutel resultan insuficientes, e incluso, en algunos casos contradictorias entre sí, debido a que tratan de justificar un sin sentido, que fue la forma en que la Setena, no estableció reglas, sino que dejó que fuera el desarrollador de la antena y la torre el que “justificara por qué el sitio seleccionado”, lo cual a todas luces obedecía a un asunto de red y de costos (los más bajos posibles) de alquiler de la propiedad.

De esta manera, un tema que en otros países han sabido organizar y programar mejor, para fijar reglas claras para todos desde el principio, en nuestro país, debido a un error de raíz cometido por la Setena, se ha convertido en un enorme árbol de problemas y conflictos, que lejos de resolverse se está complicando cada día más.

Adicionalmente a ello, se está dando el problema del efecto de estas torres sobre el paisaje, la calidad de vida de un vecindario y la belleza natural que lo rodea, con la consiguiente devaluación que nadie está dispuesto a sufrir. Varias residenciales en partes semi- altas o altas ven ahora la vista paisajística (principal atractivo a la hora de comprar un terreno) interrumpida por una torre. ¿Quién se hará cargo de compensar la pérdida del valor del terreno debido a estas torres?

La solución no es decir que todo está bien y que no hay por qué preocuparse y traer a expertos y consultores internacionales cuando las autoridades se muestran incapaces de responder a estos cuestionamientos. Eso no ha sido suficiente, ya que la confianza en las autoridades se ha socavado, precisamente por la forma en que han actuado en esta materia. Han, como ya lo hemos visto en muchos otros ámbitos, privilegiado el interés de fuertes grupos económicos sobre los derechos de las comunidades y han vaciado de contenido la legislación ambiental vigente. Urge establecer soluciones claras, con la participación de todas las partes. Algo que nuestras autoridades ignoran convenientemente.

Torres de telefonía celular: yerros sobre yerros

Colaboración del grupo: “Llamado urgente por el país”*

El tema de las torres de telefonía celular, al igual que otros muchos en nuestro país, es un buen ejemplo de cómo no se deberían hacer las cosas. Un ejemplo de improvisación y de cómo se intentan resolver las cosas “sobre la marcha”, donde los problemas de fondo quedan subordinados por la inmediatez y la urgencia. Es útil repasar su historia a ver si aprendemos y corregimos, de una vez por todas, esta forma de actuar.

La historia comienza en el 2009 en medio de la recién aprobada apertura telefónica, cuando el ICE le consulta a la SETENA (Secretaría Técnica Nacional Ambiental) cuál debería ser el trámite de evaluación de impacto ambiental (EIA) que deberían cumplir las torres de telefonía celular. La SETENA, en vez de convocar la Comisión Mixta y llamar a diversos sectores de la misma para que le recomendaran el procedimiento técnico a seguir, decidió definir, por si sola, el procedimiento.

De esta manera, en vez de mantener como requisito el formulario D1, le fijó como requisito el instrumento de EIA más sencillo, el denominado D2, que es el mismo que se solicita para proyectos de bajo impacto ambiental, como casas de habitación grandes. En este punto es importante señalar que en dicho procedimiento la SETENA no da una justificación legal y técnica para solicitar este instrumento, pese a que el mismo parece contradecir lo que señala el mismo Reglamento General de EIA. Tampoco realiza alguna consulta sobre el efecto que pueda tener en la salud humana la colocación de estas torres en zonas de alta densidad poblacional o cerca de escuelas o colegios. Una decisión tomada sin ningún sustento técnico que obedece a la premura, sin más.

Como parte del procedimiento, la SETENA les pide a las empresas que justifiquen el sitio seleccionado para colocar la torre, pero no les pone ningún requisito técnico o ambiental al mismo. Se pierde así la oportunidad de resolver la situación, bien y desde el principio, pues los sitios de las torres quedan definidos por las empresas “torreras” a su conveniencia y ¡no bajo un criterio técnico y ambiental!
Además, les establece algunos anexos técnicos que no se solicitan al D2, pero traslada el proceso de información a la comunidad cercana al sitio de la torre, para antes del inicio de la construcción, y no como parte del proceso de la toma de decisión de la viabilidad ambiental, tal y como la Ley Orgánica del Ambiente contempla. ¡Otro requisito legal no cumplido! Eso se hace en violación al derecho de información y participación ciudadana previo al otorgamiento del permiso ambiental, con lo cual se violentan principios de derecho ambiental básicos previstos incluso en varias declaraciones internacionales.

Debido a que el procedimiento que aplica la SETENA es el D2, esta entidad no necesariamente tiene que hacer la inspección del sitio donde se propone la torre, y tramita la viabilidad en un plazo de 10 días, con el agravante que dicha viabilidad no surge como una resolución de la Comisión Plenaria, sino como un oficio firmado por el Secretario General de la SETENA. ¡Nuevo yerro en el proceso!
¡En aproximadamente dos años, la SETENA, con ese particular procedimiento, otorga cerca de 2.000 viabilidades ambientales a sendas torres de telefonía celular!, cuando, en un período anterior (2005-2008) solo se habían otorgado permisos para menos de 500 torres de telefonía celular. Cabe señalar que este Grupo y el Colegio de Biólogos advirtió a los costarricenses sobre esta situación en julio del 2010 (http://www.diarioextra.com/2010/julio/06/opinion11.php).

Mientras tanto, una federación de municipalidades elabora, con apoyo de las empresas y de sectores interesados, un reglamento “machote” para facilitar el trabajo a las municipalidades y otorgar el uso del suelo conforme y el permiso de construcción de torres con un mínimo de 30 metros de altura. Se establece, nuevamente sin que se fije un debido fundamento técnico, el área mínima en que se instala la torre (6x6 m) y un área de amortiguamiento de 3 metros para torres de esa altura. Con este lineamiento y otros que establece ese reglamento, acogido por algunas municipalidades, parece dejarse de lado lo que establece el plan regulador, cuando existe, o bien lo que establece el reglamento de construcciones sobre obras de altura y sobre la calificación de las torres como una actividad industrial; con lo cual se acumula un nuevo yerro en el proceso.

Además de eso, a principios del 2011, el Ministerio de Salud, algo a destiempo, y más bien por la reacciones de oposición que muestran algunas comunidades, promueve un reglamento, adoptado de una norma internacional aceptada por no todos los países, para regular la exposición a campos electromagnéticos de radiaciones no ionizantes, emitidos por sistemas inalámbricos con frecuencias de hasta 300 GHZ, que tiene el inconveniente que norma el tema cuando los sitios de las torres han sido establecidos y ya tienen viabilidad ambiental. Con este proceder, el Ministerio de Salud parece ignorar los retiros que por ley se han adoptado, a modo preventivo, en varios países como Suiza, Chile, Alemania, Canadá, Australia, y que van hasta 400 metros a la redonda.

Más aun, el Ministerio deja ver la posibilidad de que hay dudas en el tema y deja abierto que en caso de que se den nuevos estudios, “el Ministerio de Salud actualizará los límites para campo electromagnético, establecidos en este reglamento, cuando la Organización Mundial de la Salud (OMS) o la UIT (Unión Internacional de Telecomunicaciones) demuestren que estos límites deben variar, para proteger la salud pública”. ¿Será que el Ministerio de Salud procederá a desplazar estas torres de su lugar cuando los estudios de la OMS demuestren con mayor certeza que existen posibles daños a la salud humana?
Por su parte, la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL) ha estado generando lineamientos sobre las torres, así como el mismo Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET). Elementos que nuevamente tienen la característica de que se dan a “destiempo”, como reglas de juego algo tardías, cuando ya hay miles de viabilidades ambientales otorgadas, e incluso muchas torres ya construidas. A esto se suma el hecho de que se han planteado serias dudas sobre la potencia real de emisión de las antenas, que incluso no parece que estén cumplimiento el reglamento del Ministerio de Salud y los retiros mínimos. Una duda seria, que requiere ser aclarada.

Finalmente, como para ponerle la “cereza al pastel”, a este mar de regulaciones, normas y lineamientos a “destiempo”, el Poder Ejecutivo crea una “supercomisión” liderada para el Viceministro de Energía del MINAET, para que visite municipio por municipio y les explique que no hay que tener temor y que se debe agilizar el otorgamiento de permisos de construcción y de operación a las torres.

Como puede verse, si desde el principio, cuando la SETENA fijó lineamientos, se hubiera dado una discusión técnica abierta y detallada, y se hubieran fijado las reglas del juego, claras para todos, las cosas no hubieran evolucionado hasta la situación actual. Una situación verdaderamente imperdonable, debido a que ya existe mucha información y experiencia en el mundo sobre este tema. Pese a esto, muchos lotes han sido adquiridos, muchos contratos firmados, muchos gastos realizados, muchas dudas todavía persisten y ahora hay fechas y plazos que rigen, con multas incluidas. En síntesis, un desorden que nadie sabe cómo resolver, salvo señalar que “todo se ha hecho bien”, que “no hay de qué preocuparse”.

Debido a que el problema ha crecido, en vez de resolverse, su solución ya no parece que sea integral, con reglamentos o sin ellos, pues serán las comunidades y los vecinos quienes, en definitiva, en medio de todo ese caos de normas improvisadas y de incumplimientos legales, técnicos y ambientales, los que deberán cuestionar y tomar las acciones legales y técnicas del caso, para resolver, una a una, la situación de las torres que les quieran colocar en su vecindad.

En definitiva, otro claro ejemplo de cómo no se deben hacer las cosas. ¡Parece que para nuestras autoridades, esto se está haciendo costumbre!

* Dr. Allan Astorga, geólogo, UCR; Dr. Rafael Arce Mesen, geógrafo, docente-investigador, UCR; M.Sc. Mario Arias Salguero, hidrogeólogo, CIG, UCR; M.Sc. Yamileth Astorga Espeleta, Bióloga, (PROGAI), UCR; M.Sc. Javier Baltodano Aragón, biólogo, Coeco Ceiba; Dr. Nicolás Boeglin, profesor, Facultad de Derecho, UCR; M.Sc. Rolando Castro, abogado, CEDARENA; M.Sc., Dr. Rafael González Ballar , abogado, Facultad de Derecho, UCR; M.Sc. Raúl Guevara, abogado; Dr. Gustavo Gutiérrez Espeleta , biólogo, Escuela Biología, UCR; Dr. Jorge Lobo Segura, biólogo, Escuela Biología, UCR; Lic. Patricia Madrigal, abogada, CoopeSolidar; M.Sc. Jorge Mora Portuguez , abogado, FANCA/ARCA; Dr. Carlos Quesada Mateo, ingeniero civil, CCT; Dr. Guillermo Quirós, oceanógrafo, UNA; M.Sc. Alvaro Sagot Rodríguez, abogado, UNA; M.Sc. Vivienne Solís Rivera, bióloga, CoopeSolidar; M.Sc. Luis Villalobos , médico salubrista, investigador, UCR; M.Sc. Anais Villalobos Kong, economista, especialista en Riesgos, Banca y Mercado de Capital.