Municipalidades y responsabilidades socioambientales

La Constitución Política señala que los gobiernos locales tienen autonomía para tomar decisiones en su territorio. El Código Municipal establece el marco con el que las municipalidades deben gestionar las acciones de administración de ese territorio. Este marco legal representa la “caja de herramientas” para la gestión municipal. Pero esas no son las únicas herramientas, pues se tiene que dar cumplimiento al marco legal nacional, incluidos los preceptos constitucionales.

Uso de suelo (o de la tierra): es uno de las principales funciones de las municipales, así como los permisos de construcción. Es muy importante, dado que define el desarrollo socioeconómico del cantón. Se sigue la lógica de que a mayor cantidad de construcciones, mayor desarrollo tendrá el gobierno local, sin valorar la situación de colapso de un cantón debido a un número elevado de construcciones (en particular en territorios pequeños). Como construcciones se incluyen: casas, desarrollos industriales o agroindustriales, obras de infraestructura y de desarrollo urbano en general.

Es comprensible que en un cantón o distrito se desee desarrollo constructivo y productivo.  No obstante, el alcance del gobierno local no se puede limitar únicamente a aumentar el número de construcciones.  La responsabilidad es más integral y tiene ver con el hecho de que las zonas donde se van a dar sean espacios geográficos seguros y aptos para albergar esas actividades.  Esto es muy importante, dado que también el gobierno local tiene responsabilidad en materia de la protección del ambiente, de los recursos naturales y, en particular, de la vida de sus habitantes. Algo que en momentos en que la humanidad, a modo global, ha alcanzado el limite crítico de la resiliencia de los ecosistemas y, todavía, continúa con un fuerte sacrificio ambiental de la Ecosfera (ver: www.allan-astorga.com), resulta imperativo de tomar en cuenta.

Zonas Especiales: las zonas que no son seguras o que tienen limitaciones importantes para su uso, están definidas como Zonas Especiales por la Ley de Planificación Urbana en su artículo 25 que dice:  “figurarán como zonas especiales, las que soporten alguna reserva en cuanto a su uso y desarrollo, como en el caso de los aeropuertos, los sitios con importancia histórica o los recursos naturales conservables y las áreas demarcadas como inundables, peligrosas o necesarias al propósito de contener el crecimiento urbano periférico”.

El territorio de un cantón o distrito debería tener, como mínimo, una identificación de esas zonas especiales. De esta manera tendría una base técnica para definir usos del suelo y, dado el caso, permisos de construcción. Dada la naturaleza de esas zonas especiales, estas se podrían definir incluso sin tener que esperar a contar con un plan regulador aprobado. El Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana y la jurisprudencia constitucional dan el fundamento para que los gobiernos locales, que cuenten con los estudios técnicos, promulguen ordenanzas municipales que permitan mejorar la base con que se establecen los usos del suelo en sus territorios.

Ordenanzas municipales: hemos señalado (ver: www.allan-astorga.com) que al menos 50 municipios cuentan, de forma parcial o total, con una zonificación ambiental por Índice de Fragilidad Ambiental (IFA) o al menos de IFA por amenazas naturales, a una escala apropiada, que permitirían establecer ordenanzas municipales en diversos temas.

Esto es importante para aquellos cantones o distritos que no disponen de Plan Regulador sin la variable ambiental integrada. Las ordenanzas municipales tendrían vigor de ley en el territorio jurisdiccional y determinarían los alcances del uso del suelo que otorgaría la Municipalidad. Como tal, la Ordenanza Municipal debe ser debidamente aprobada por el Concejo y debería estar sujeta, de previo, a un proceso de consulta, via el procedimiento de la evaluación ambiental estratégica (EAE) local o a una audiencia pública.

Los temas de las ordenanzas municipales pueden ser diversos, según la situación de realidad de cada territorio, al incluir: amenazas naturales y gestión del riesgo, gestión de los recursos hídricos superficiales y subterráneos, protección de biotopos, contención urbana, construcción vertical y sus límites de altura, conservación de suelos y gestión del paisaje, entre otros.

Ordenanzas y planes reguladores: como es bien sabido, el tiempo que puede llevar la oficialización de un plan regulador puede ser de años, incluso, décadas.  Con el agravante de que, en ausencia de un plan regulador, lo que aplican son dos reglamentos del INVU: a) Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, y b) Construcciones, los cuales, aunque en un 95% son útiles desde el punto de vista técnico, en un 5  son altamente permisivos desde el punto de vista ambiental. Al ser ese 5% de la normativa urbana inapropiado y obsoleto, representa una de las principales fuentes de los problemas ambientales que tiene nuestro país, caracterizado por la desplanificación urbana y territorial.

Esos reglamentos del INVU, elaborados en los años ochenta, contradicen la legislación ambiental desarrollada en el país después del año 1995. Por eso, los gobiernos locales, que disponen de zonificación ambiental y/o de amenazas naturales debidamente realizadas, tienen la responsabilidad de actuar en procura de acelerar el desarrollo sustentable de sus territorios jurisdiccionales.

Dentro de esos 50 cantones, se encuentran los 31 cantones de la Gran Área Metropolitana (GAM), para los cuales se emitió, desde el 2012, la Directriz 35–MIVAH–PLAN, aún vigente, que señala: “en toda política, plan, programa o proyecto relacionado con materia de ordenamiento territorial y desarrollo urbano del Gran Área Metropolitana se deben tomar en consideración como insumos los productos generados por el ‘Proyecto de Planificación Urbana Regional de la Gran Área Metropolitana de Costa Rica (PRUGAM)’, que se encuentran disponibles en el siguiente sitio electrónico: http://www.mivah.go.cr/PRUGAM_Productos.shtml”.

Fuera de la GAM, hay otros cantones que tienen zonificación de amenazas naturales cuya información, a una escala apropiada, se encuentra en la CNE. Además, hay otros municipios con los IFA aprobados, por lo que sí es posible avanzar.

Lo único que se ocupa es tomar conciencia de las posibilidades que cada gobierno local tiene no solo para su desarrollo económico, si no también, sobre todo, para un desarrollo sustentable: a mediano y largo plazo, esto último es el que los volverá mucho más atractivos para la inversión.

Destrabando la planificación territorial

La planificación territorial corresponde al proceso mediante el cual se definen los usos del suelo para los espacios geográficos. En nuestro país se ordena mediante los planes reguladores o planes maestros (de desarrollo). Es esencial para promover el desarrollo sostenible del país. En cambio, su ausencia es altamente perjudicial dado que promueve la desplanificación y el desorden del desarrollo urbano y rural, así como un significativo aumento de la condición de riesgo a las amenazas naturales, en particular en un país geológicamente activo como Costa Rica. La Ley de Planificación Urbana (del año 1968) contempló, con gran visión, que todos los cantones deberían disponer de un plan regulador, sujeto a actualización cada cinco años. Esos planes reguladores deberían circunscribirse dentro un plan más amplio denominado Plan Nacional de Desarrollo Urbano, objetivo que todavía sigue sin cumplirse. Tarea que el Instituto Nacional de Urbanismo (INVU) todavía nos debe.

Evaluación Ambiental: en el 2002, la Sala Constitucional, mediante el voto 01220, señaló la necesidad de que los planes reguladores realizaran “un examen de impacto ambiental” a fin de que se ordenaran según el artículo 50 constitucional. Como respuesta, el Poder Ejecutivo, en el Reglamento General de procedimientos de evaluación de impacto ambiental (Decreto 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC de 2004), introduce un capítulo de Evaluación Ambiental Estratégica y señala que los planes reguladores y cualquier otra planificación de uso del suelo deben introducir la variable ambiental.

La metodología de introducción de la variable ambiental en los planes de ordenamiento territorial, se publica en el 2006, mediante el decreto ejecutivo No. 32967 MINAE. Esta metodología, se basa en la aplicación del denominado Índice de Fragilidad Ambiental (IFA), cuyo objetivo primordial es generar un mapa de zonificación ambiental, acompañado de una tabla resumen de las limitantes y potencialidades técnicas que condicionarán el uso del suelo en cada zona ambiental. La metodología de los IFA está planteada para que sea elaborada de forma rápida y a un costo más bien bajo, a fin de que sirva de base al equipo planificador, para elaborar la propuesta de uso del suelo.

Hasta el año 2010 la SETENA tramitó más de quince viabilidades ambientales de planes de ordenamiento territorial, incluyendo el Plan Regional Urbano y Rural de la Gran Área Metropolitana (PRUGAM). No obstante, la “actitud” de la SETENA, intervenida de manera muy cuestionable por el Ministerio de la Competitividad (2008) cambió y el trámite de viabilidades ambientales se complicó, al punto que durante el periodo 2010 – 2014 el 74 % del total de los informes ambientales de los planes reguladores fue rechazado o archivado por la SETENA. Algunos expedientes de municipalidades tienen trámites de más de ocho años.

El origen de ese entrabamiento tiene que ver con dos causas principales. Por un lado, la aplicación sumamente estricta de los requisitos del decreto ejecutivo No. 32967 – MINAE, lo cual es contraproducente con el objetivo primordial que establece dicho decreto.

El otro factor tiene que ver con la Resolución 382 que la SETENA emitió, de forma inconsulta e ilegal, en el año 2009 que incrementó los requisitos técnicos de los informes ambientales de los planes reguladores. Me permito señalar que es ilegal en la medida de que contradice el mismo decreto citado, pues este indica claramente en su Sección 8 que cualquier modificación o ampliación que se haga al mismo debe cumplir un procedimiento específico de participación, debiendo ser publicado mediante decreto ejecutivo, procedimiento que no se cumplió.

Vulnerabilidad hidrogeológica: este factor condicionante del uso del suelo tiene que ver con la posibilidad de que un manto de aguas subterráneas (acuífero), que se presente bajo un terreno, pueda ser contaminado como producto de las actividades productivas que se den en el mismo.

La vulnerabilidad depende de la posibilidad de que un contaminante pueda llegar hasta el acuífero desde la superficie.

Así, si hay una roca impermeable que proteja el acuífero, la vulnerabilidad será baja o insignificante, pero si el acuífero no está protegido y se presenta a una profundidad más bien somera, la vulnerabilidad puede ser alta y hasta extrema.

La llamada Matriz del SENARA, elaborada desde el año 2006, para ser aplicada en el cantón de Poás, fue formalizada por la Sala Constitucional en el año 2012 para que sea aplicada de forma obligatoria en todo el país. La Matriz tiene lineamientos muy específicos sobre el uso del suelo, estableciendo parámetros que prohíben el desarrollo de actividades, hasta el establecimiento de coberturas de uso del suelo y la implementación de sistemas de tratamiento. 

Todos tenemos en mente el desastre ocurrido en Barreal de Heredia debido a fugas de un depósito de combustibles ubicado en una zona vulnerable, cuyos costos de remediación y mitigación fueron asumidos por el Estado: es precisamente prohibir o regular la ubicación de este tipo de actividades de alto riesgo lo que se propone en dicha Matriz.

No obstante, y con relación al tema de los planes reguladores, la Matriz vino a complicar su aprobación, en la medida de que la SETENA señaló, de manera totalmente errónea, que la realización del mapa de vulnerabilidad, la aprobación del SENARA del mismo y la aplicación de la Matriz, eran requisitos a cumplirse, previo al trámite de viabilidad de un  informe ambiental de un plan regulador. Algo que no está incluido en el decreto ejecutivo No. 32967 – MINAE.

Buscando soluciones: este entrabamiento que tienen los planes reguladores hace que decenas de estos se encuentran estancados. Con el agravante de que para cumplir esos nuevos requisitos se requieren inversiones muy altas y además implica largos tiempos. Algo que nuestro país no puede darse el lujo de hacer por trabas que no tienen ningún sentido real.

La solución a esta situación puede ser muy simple. Por un lado, pasa por la derogación de la Resolución 382 – 2009 SETENA, por su carácter ilegal, a fin de mantenerse en los límites técnicos del decreto 32967 – MINAE y dentro del marco del cumplimiento de su objetivo fundamental. 

La otra solución también es simple, en la medida de que se elimine el requisito de la aplicación de la Matriz del SENARA como parte del trámite de viabilidad del informe ambiental. La justificación es sencilla, ya que en el método de los IFA, el tema hidrogeológico se toma en cuenta, pero como una limitante técnica y no como restricción legal, como es la Matriz.

En razón de eso, esa restricción legal aplica a la zonificación del plan regulador y por eso no debe ser incluida como parte de los IFA, sino en el Reglamento de Desarrollo Sostenible, según lo que establece el Decreto 32967 - MINAE.

Como puede verse, con solo estas dos correcciones de procedimiento, que no implican ningún cambio legal, sino más bien una clara comprensión de la aplicación de la metodología de los IFA, será posible destrabar la planificación territorial de nuestro país.

Es un asunto de decisión política de nuestras autoridades, las cuales durante la última campaña nos hablaron mucho de su compromiso con la sostenibilidad hídrica y ambiental, pero aún no derogan una larga lista de textos aprobados en las últimas administraciones que van en dirección contraria.

*Geólogo Ambiental

Obstáculos y desafíos a la planificación territorial

Tomo el título de este artículo  de un Foro realizado el Día de la  Tierra  (22 de abril) por la Universidad de Nacional y al cual, amablemente, fui invitado a exponer mi punto de vista. El problema: es claro que en este tema nuestro país presenta un muy serio problema. Resulta que existen muy pocos planes reguladores vigentes, muchos de ellos sin la variable ambiental aprobada. Es posible afirmar que menos de un 3% del territorio nacional cuenta con algún grado de planificación territorial, mientras que a nivel nacional, a pesar de que han pasado ya 46 años desde que se aprobó la Ley de Planificación Urbana, todavía seguimos, gracias al INVU, sin un Plan Nacional de Desarrollo Urbano.

La administración Chinchilla que concluye, se propuso, en el Plan Nacional de Desarrollo 2011 – 2014, la meta de tener aprobados al menos 40 planes reguladores y avanzar en el plan nacional. No obstante, cumplió la meta pero... a la inversa, y se mandaron a archivar (en la SETENA) cerca de 40 informes ambientales de planes reguladores, con lo que se ha dado un duro golpe a un esfuerzo de muchos años para avanzar.

Aunque las razones que se esbozan para ese acto son muchas, en la mayoría de los casos se trata de aspectos de forma que podrían haber sido resueltos si de verdad hubiese habido voluntad de contar realmente con planificación territorial en el país.

En consideración de esto, la explicación para que no se diera el avance tiene sustento en un trasfondo cultural y político diferente.

En primer lugar es claro que existe un “status quo” que algunos sectores (como los mal llamados "desarrolladores" inmobiliarios y los constructores, porque lo que buscan es ganancia, no desarrollo) no desean en lo más mínimo modificar. La explicación es simple, dado que en ausencia de planes reguladores lo que aplica para otorgar usos del suelo y permisos de construcción en las municipalidades son unos “reglamentos de INVU” (Reglamento Nacional para el fraccionamiento  y urbanizaciones y el reglamento de construcciones, principalmente), elaborados hace más de 30 años.

Esos reglamentos, que nunca fueron consultados y se emitieron como acuerdo de la Junta Directiva del INVU, además de no considerar de forma apropiada la variable ambiental, más bien tienen una serie de artículos que son un verdadero atentado a la protección del ambiente y la gestión del riesgo.

Así, en materia de usos del suelo urbano, a pesar de la numerosa legislación ambiental promulgada desde 1995 (ley del ambiente, forestal, de suelos, biodiversidad y emergencias, etc.), se sigue aplicando una “legislación urbana” desactualizada y “anti – ambiental”, para la cual aplica el “silencio positivo”, e incluso sanciones al funcionario que no cumple a tiempo con los plazos para los permisos.

Dentro de este contexto, no resultan extraños dos elementos adicionales acontecidos en los últimos años y que agravan el problema.

La SETENA, a partir del año 2010, casualmente, después de haber dado viabilidad ambiental al PRUGAM y algunos de sus planes reguladores (algo que no le gustó a algunos), “cambió de actitud” y en medio de una intervención del MINAE ha rechazado el 73% de todos los informes ambientales de los planes reguladores. La razón: dizque una más estricta aplicación del decreto 32967 – MINAE que norma el procedimiento. Algo que debería ser objeto de una seria revisión por parte de las nuevas autoridades.

Por otro lado, surge el tema de la Matriz del SENARA y un voto de la Sala Constitucional del 2012 sobre el tema (1923-04) que obliga a su aplicación a nivel nacional. Esta matriz establece prohibiciones al uso del suelo sobre la base de contar con mapas de vulnerabilidad acuífera, cuyo costo de elaboración, según los términos de referencia que exige SENARA, son muy altos. Algo que nadie se preocupó en explicarles a los magistrados de la Sala Constitucional.

La cereza en el pastel la conforma el Acuerdo de la Junta Directiva del INVU, publicado en La Gaceta del 15 de enero del 2014, en el cual se establecen los requisitos para que se ingresen planes reguladores a la revisión de la Dirección de Urbanismo. Aparte de que es una lista muy larga, se pide que se tenga la aprobación del SENARA a la aplicación de la Matriz, lo que implica que se tenga que haber hecho los mapas de vulnerabilidad y haberlos incorporado en los planes reguladores. Algo que solo algunos municipios podrían cumplir, con lo cual prácticamente se está condenando al país a que se no aprueben nuevos planes reguladores durante muchos años.

Así las cosas, lo que hemos llamado la “maraña de obstáculos” a la planificación territorial, lejos de eliminarse, se ha complicado, consolidando así un “status quo” que obliga, vía reglamentos del INVU, a seguir dando usos del suelo para construcciones que se realizan en sitios ambientalmente no aptos, y en muchos casos, poniendo en una condición de riesgo a los nuevos habitantes de esas construcciones, debido a la falta de un efectiva planificación territorial. Una verdadera contradicción.

Las soluciones: hay muchas y concretas. En primer lugar, y como meta a mediano y largo plazo, la redacción de una Ley de Ordenamiento Territorial que permita poner orden en la maraña de legislación dispersa que existe sobre el tema.

Pero hay acciones concretas que se pueden realizar a muy corto plazo y que solo requieren de la intervención del Poder Ejecutivo realmente responsable y preocupado por el bienestar de la población y no de algunos sectores de ésta:

1.    Modernizar, de forma urgente, los reglamentos del INVU, vinculados a desarrollo urbano y construcciones, para que integren de forma efectiva la variable ambiental. Deberían publicarse como decretos ejecutivos después de un proceso de consulta.

2.    Rectificar  la gestión de la SETENA respecto a los planes reguladores, a fin de que se concentre en el objetivo fundamental de la metodología de la introducción de variable ambiental y se ajuste de forma apropiada con la evaluación de impacto ambiental.

3.    Dar mayor capacitación y apoyo a las municipalidades para que asuman un rol más activo en el proceso de la gestión ambiental y territorial de los cantones por medio de  emisión de ordenanzas municipales sobre uso del suelo y gestión del riesgo, y procedimientos bien sustentados sobre usos del suelo y permisos de construcción como ya lo hacen algunos gobiernos locales. El IFAM debería ser más proactivo en esta tarea.

4.    Incorporar el tema de la fragilidad ambiental y la gestión del riesgo en la valoración de los terrenos y en el desarrollo de seguros de construcciones inmuebles. Algo que favorece que se sigan urbanizando zonas de muy alta fragilidad y de muy alta susceptibilidad a las amenazas naturales.

5. Y mientras se "ordena la casa", establecer una moratoria para urbanizadoras en partes vulnerables de la GAM, en particular en zonas ambientalmente frágiles, y las partes medias y altas de cuencas de ríos heredianos que con cada aguacero destruyen la infraestructura vial y viviendas aguas abajo. La nueva administración de gobierno tiene como reto fundamental enderezar las desacertadas decisiones tomadas sobre este tema durante los últimos años. Algo que es clave para impulsar la planificación territorial en el país que urge que avance. Seguir por el mismo camino que hasta ahora se ha dado significaría seguir manteniendo el “status quo” que tanto daño le ha hecho y le está haciendo al ambiente, y tantas jugosas ganancias para unos pocos maquilladas de "desarrollo", llamándolos falazmente "desarrolladores".

*Geólogo ambiental.